第十一章 “十四五”时期的发展任务与重大举措
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年（2021-2025年）规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划《纲要》），根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》编制，主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导规范市场主体行为，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领。
按照全面建设社会主义现代化国家的战略安排，聚焦“十四五”阶段性任务，以及经济发展取得新成效、改革开放迈出新步伐、社会文明程度得到新提高、生态文明建设实现新进步、民生福祉达到新水平、国家治理效能得到新提升等“六个新”的主要目标要求，“十四五”规划《纲要》从以下方面进一步细化实化了“十四五”时期经济社会发展的主要目标：
- 经济发展
- 改革开放
- 社会文明建设
- 生态文明建设
- 民生福祉
- 国家治理效能
同时，从经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障等5个方面，设置了20个主要指标。
| 类别 | 指标 | 2020 年 | 2025 年 | 年均/累计 | 属性 |
|---|---|---|---|---|---|
| 经济发展 | 1.国内生产总值 | ||||
| （GDP）增长（％） | 2.3 | － | 保持在合理区间、各年度视情提出 | 预期性 | |
| 2.全员劳动生产率增长（％） | 2.5 | － | 高于GDP增长 | 预期性 | |
| 3.常住人口城镇化率（％） | 60.6* | 65 | － | 预期性 | |
| 创新驱动 | 4.全社会研发经费投入增长（％） | － | － | ＞7、力争投入强度高于“十三五”时期实际 | 预期性 |
| 5.每万人口高价值发明专利拥有量（件） | 6.3 | 12 | － | 预期性 | |
| 6.数字经济核心产业增加值占GDP 比重（％） | 7.8 | 10 | － | 预期性 | |
| 民生福祉 | 7.居民人均可支配收入增长（％） | 2.1 | － | 与GDP 增长基本同步 | 预期性 |
| 8.城镇调查失业率（％） | 5.2 | － | <5.5 | 预期性 | |
| 9.劳动年龄人口平均受教育年限（年） | 10.8 | 11.3 | － | 约束性 | |
| 10.每千人口拥有执业（助理）医师数（人） | 2.9 | 3.2 | － | 预期性 | |
| 11.基本养老保险参保率 |
（％） | 91 | 95 | － | 预期性 | | | 12.每千人口拥有3 岁以下婴幼儿托位数（个） | 1.8 | 4.5 | － | 预期性 | | | 13.人均预期寿命（岁） | 77.3* | － | [1] | 预期性 | | 绿色生态 | 14.单位GDP 能源消耗降低（％） | － | － | 〔13.5〕 | 约束性 | | | 15.单位GDP 二氧化碳排放降低（％） | － | － | 〔18〕 | 约束性 | | | 16.地级及以上城市空气质量优良天数比率（％） | 87 | 87.5 | － | 约束性 | | | 17.地表水达到或好于Ⅲ类水体比例（％） | 83.4 | 85 | － | 约束性 | | | 18.森林覆盖率（％） | 23.2* | 24.1 | － | 约束性 | | 安全保障 | 19.粮食综合生产能力（亿吨） | － | ＞6.5 | － | 约束性 | | | 20.能源综合生产能力（亿吨标准煤） | － | >46 | － | 约束性 |
第一节 坚持创新驱动发展
- 一、强化国家战略科技力量
- 一是整合优化科技资源配置 以国家战略性需求为导向推进创新体系优化组合，加快构建以国家实验室（量子信息、光子与微纳电子、网络通信、人工智能、生物医药、现代能源系统）为引领的战略科技力量。
- 二是加强原创性引领性科技攻关 在事关国家安全和发展全局的基础核心领域，制定实施战略性科学计划和科学工程；瞄准人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域，实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目等。
- 三是持之以恒加强基础研究 制定实施基础研究十年行动方案，重点布局一批基础学科研究中心，基础研究经费投入占研发经费投入比重提高到8％以上。
- 四是建设重大科技创新平台 包括支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心，建设北京怀柔、上海张江、大湾区、安徽合肥综合性国家科学中心。
- 二、提升企业技术创新能力 通过完善技术创新市场导向机制，强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚，形成以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的技术创新体系。
- 一是激励企业加大研发投入 通过完善标准、质量和竞争规制等措施，增强企业创新动力。
- 二是支持产业共性基础技术研发 集中力量整合提升一批关键共性技术平台，支持行业龙头企业联合高等院校、科研院所和行业上下游企业共建国家产业创新中心，承担国家重大科技项目。
- 三是完善企业创新服务体系 推动国家科研平台、科技报告、科研数据进一步向企业开放，创新科技成果转化机制；推进创新技术转移机构和技术经理人队伍；完善金融支持创新体系；畅通科技型企业国内上市融资渠道。
- 三、激发人才创新活力 充分发挥人才第一资源的作用。
- 四、完善科技创新体制机制 深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系，优化国家科技计划体系和运行机制，推动重点领域项目、基地、人才、资金一体化配置。
第二节 加快发展现代产业体系
坚持把发展经济着力点放在实体经济上，加快推进制造强国、质量强国建设，促进先进制造业和现代服务业深度融合，强化基础设施支撑引领作用，构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。
一、深入实施制造强国战略
坚持自主可控、安全高效，推进产业基础高级化、产业链现代化，保持制造业比重基本稳定，增强制造业竞争优势，推动制造业高质量发展。
- 一是加强产业基础能力建设
- 实施产业基础再造工程，加快补齐基础零部件及元器件、基础软件、基础材料、基础工艺和产业技术基础等瓶颈短板。
- 实施重大技术装备攻关工程，完善激励和风险补偿机制，推动首台（套）装备、首批次材料、首版次软件示范应用。
- 二是提升产业链供应链现代化水平 巩固提升高铁、电力装备、新能源、船舶等领域全产业链竞争力，从符合未来产业变革方向的整机产品入手打造战略性全局性产业链。 优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内，强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设。
- 三是推动制造业优化升级 深入实施智能制造和绿色制造工程，发展服务型制造新模式，推动制造业高端化、智能化、绿色化。
- 培育先进制造业集群，推动集成电路、航空航天、船舶与海洋工程装备、机器人、先进轨道交通装备、先进电力装备、工程机械、高端数控机床、医药及医疗设备等产业创新发展。
- 改造提升传统产业，推动石化、钢铁、有色、建材等原材料产业布局优化和结构调整，扩大轻工、纺织等优质产品供给，加快化工、造纸等重点行业企业改造升级，完善绿色制造体系。
- 深入实施增强制造业核心竞争力和技术改造专项，鼓励企业应用先进适用技术、加强设备更新和新产品规模化应用。
- 建设智能制造示范工厂，完善智能制造标准体系。
- 深入实施质量提升行动，推动制造业产品“增品种、提品质、创品牌”。
- 四是实施制造业降本减负行动
二、发展壮大战略性新兴产业
着眼于抢占未来产业发展先机，培育先导性和支柱性产业，推动战略性新兴产业融合化、集群化、生态化发展，战略性新兴产业增加值占GDP比重超过17%。
- 一是构建产业体系新支柱 聚焦新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业，加快关键核心技术创新应用，增强要素保障能力，培育壮大产业发展新动能。
- 二是前瞻谋划未来产业 在类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技和产业变革领域，组织实施未来产业孵化与加速计划，谋划布局一批未来产业。
三、促进服务业繁荣发展
构建优质高效、结构优化、竞争力强的服务产业新体系。
- 一是推动生产性服务业融合化发展 以服务制造业高质量发展为导向，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸。
- 二是加快生活性服务业品质化发展 以提升便利度和改善服务体验为导向，推动生活性服务业向高品质和多样化升级。
- 三是深化服务领域改革开放 扩大服务业对内对外开放，进一步放宽市场准入，全面清理不合理的限制条件，鼓励社会力量扩大多元化多层次服务供给。
第三节 建设现代化基础设施体系
统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。
一、加快建设新型基础设施
围绕强化数字转型、智能升级、融合创新支撑，布局建设信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施。
二、加快建设交通强国
完善综合运输大通道
加强出疆入藏、中西部地区、沿江沿海沿边战略骨干通道建设，有序推进能力紧张通道升级扩容，加强与周边国家互联互通。
构建快速网
- 基本贯通“八纵八横”高速铁路。
- 提升国家高速公路网络质量。
- 加快建设世界级港口群和机场群。
完善干线网
- 加快普速铁路建设和既有铁路电气化改造，优化铁路客货布局。
- 推进普通国省道瓶颈路段贯通升级。
- 推动内河高等级航道扩能升级。
- 稳步建设支线机场、通用机场和货运机场，积极发展通用航空。
加强邮政设施建设
实施快递“进村进厂出海”工程。
推进城市群都市圈交通一体化
- 加快城际铁路、市域（郊）铁路建设。
- 构建高速公路环线系统。
- 有序推进城市轨道交通发展。
提高交通通达深度
- 推动区域性铁路建设。
- 加快沿边抵边公路建设。
- 继续推进“四好农村路”建设。
- 完善道路安全设施。
构建多层级、一体化综合交通枢纽体系
- 优化枢纽场站布局，促进集约综合开发。
- 完善集疏运系统，发展旅客联程运输和货物多式联运。
- 推广全程“一站式”、“一单制”服务。
推进中欧班列集结中心建设
三、构建现代能源体系
推进能源革命，建设清洁低碳、安全高效的能源体系，提高能源供给保障能力。
加快发展非化石能源
坚持集中式和分布式并举，非化石能源占能源消费总量比重提高到20%左右。
推动煤炭生产向资源富集地区集中
合理控制煤电建设规模和发展节奏，推进以电代煤。
有序放开油气勘探开发市场准入
加快深海、深层和非常规油气资源利用，推动油气增储上产。
因地制宜开发利用地热能
提高特高压输电通道利用率
加快电网基础设施智能化改造和智能微电网建设
- 提高电力系统互补互济和智能调节能力。
- 加强源网荷储衔接，提升清洁能源消纳和存储能力。
- 提升向边远地区输配电能力。
- 推进煤电灵活性改造。
- 加快抽水蓄能电站建设和新型储能技术规模化应用。
完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系
- 加快建设天然气主干管道。
- 完善油气互联互通网络。
四、加强水利基础设施建设
立足流域整体和水资源空间均衡配置，加强跨行政区河流水系治理保护和骨干工程建设，强化大中小微水利设施协调配套，提升水资源优化配套和水旱灾害防御能力。
- 坚持节水优先
- 完善水资源配置体系，建设水资源配置骨干项目。
- 加强重点水源和城市应急备用水源工程建设。
- 实施防洪提升工程
- 解决防汛薄弱环节。
- 加快防洪控制性枢纽工程建设和中小河流治理。
- 病险水库除险加固，全面推进堤防和蓄滞洪区建设。
- 加强水源涵养区保护修复
- 加大重点河湖保护和综合治理力度。
- 恢复水清岸绿的水生态体系。
第四节 构建新发展格局
坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
一、畅通国内大循环
依托强大国内市场，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，促进国民经济良性循环。
深化供给侧结构性改革
提高供给适应引领创造新需求能力。
破除制约要素合理流动的堵点
矫正资源要素失衡错配，从源头上畅通国民经济循环。
深化流通体制改革
畅通商品服务流通渠道，提升流通效率，降低全社会交易成本。
完善促进国内大循环的政策体系
- 保持合理的财政支出力度和赤字率水平，完善减税降费政策；
- 保持流动性合理充裕，保持货币供应量和社会融资规模同名义经济增速基本匹配；
- 推动产业政策向普惠化和功能性转型，强化竞争政策基础性地位；
- 健全与经济发展水平相适应的收入分配、社会保障和公共服务制度。
二、促进国内国际双循环
立足国内大循环，协同推进强大国内市场和贸易强国建设，形成全球资源要素强大引力场，促进内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资协调发展，加快培育参与国际合作和竞争新优势。
完善内外贸一体化调控体系
促进内外贸法律法规、监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫、认证认可等相衔接，推进同线同标同质。
提高国际双向投资水平
- 坚持引进来和走出去并重。
- 以高水平双向投资高效利用全球资源要素和市场空间。
- 完善产业链供应链保障机制，推动产业竞争力提升。
三、加快培育完整内需体系
深入实施扩大内需战略，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键性作用，建设消费和投资需求旺盛的强大国内市场。
- 全面促进消费
- 顺应居民消费升级趋势，促进消费向绿色、健康、安全发展。
- 提升传统消费，培育新型消费，发展服务消费，适当增加公共消费，扩大节假日消费。
- 培育建设国际消费中心城市，打造一批区域消费中心。
- 完善城乡融合消费网络，扩大电子商务进农村覆盖面，改善县域消费环境，推动农村消费梯次升级。
- 完善市内免税店政策，规划建设一批中国特色市内免税店。
- 拓展投资空间
- 加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板。
- 推动企业设备更新和技术改造，扩大战略性新兴产业投资。
- 推进既促消费惠民生又调结构增后劲的新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程建设。
- 面向服务国家重大战略，实施川藏铁路、西部陆海新通道、国家水网、防洪减灾、送电输气、沿边沿江沿海交通等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设。
- 深化投融资体制改革
- 发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力。
- 形成市场主导的投资内生增长机制。
第五节 建设数字中国
迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。
一、打造数字经济新优势
促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式：
加强关键数字技术创新应用
聚焦高端芯片、操作系统、人工智能关键算法、传感器等关键领域，加快推进基础理论、基础算法、装备材料等研发突破与迭代应用。
推动数字产业化
培育壮大人工智能、大数据、区块链、云计算、网络安全等新兴数字产业，提升通信设备、核心电子元器件、关键软件产业水平等。
推进产业数字化转型
实施“上云用数赋智”行动，推动数据赋能全产业链协同转型。
二、加快数字社会建设步伐
三、提高数字政府建设水平
四、营造良好数字生态
第六节 全面深化改革
坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。
一、激发各类市场主体活力
- 毫不动摇巩固和发展公有制经济。
- 毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。
二、建设高标准市场体系
全面完善产权制度
健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。
推进要素市场化配置改革
- 建立健全城乡统一的建设用地市场，健全统一规范的人力资源市场体系，发展技术和数据要素市场。
- 健全要素市场运行机制，完善交易规则和服务体系。
- 深化公共资源交易平台整合共享。
强化竞争政策基础地位
健全社会信用体系
- 建立健全信用法律法规和标准体系，推广信用承诺制。
- 建立健全政府失信责任追究制度。
三、建立现代财税金融体制
加快建立现代财政制度
完善现代税收制度，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。
深化金融供给侧结构性改革
健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，构建金融有效支持实体经济的体制机制，增强金融服务实体经济能力。
四、提升政府经济治理能力
- 加快转变政府职能，建设职责明确、依法行政的政府治理体系。
- 创新和完善宏观调控，健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系，提高政府治理效能。
第七节 全面推进乡村振兴
走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。
一、提高农业质量效益和竞争力
（一）增强农业综合生产能力
- 坚持最严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线，规范耕地占补平衡。
- 以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，建设国家粮食安全产业带，实施高标准农田建设工程，建成10.75亿亩集中连片高标准农田。
- 实施黑土地保护工程，加强东北黑土地保护和地力恢复。
- 推进大中型灌区节水改造和精细化管理，建设节水灌溉骨干工程，同步推进水价综合改革。
- 加强大中型、智能化、复合型农业机械研发应用，农作物耕种收综合机械化率提高到75%。
- 加强种质资源保护利用和种子库建设，确保种源安全。加强农业良种技术攻关，有序推进生物育种产业化应用，培育具有国际竞争力的种业龙头企业。
- 完善农业科技创新体系，创新农技推广服务方式，建设智慧农业。
- 加强动物防疫和农作物病虫害防治，强化农业气象服务。
（二）深化农业结构调整
- 优化农业生产布局，建设优势农产品产业带和特色农产品优势区。
- 积极发展设施农业，因地制宜发展林果业。
- 深入推进优质粮食工程。
- 推进农业绿色转型，加强产地环境保护治理，发展节水农业和旱作农业。
- 完善绿色农业标准体系，加强绿色食品、有机农产品和地理标志农产品认证管理。
- 强化全过程农产品质量安全监管，健全追溯体系。
- 建设现代农业产业园区和农业现代化示范区。
（三）丰富乡村经济业态
- 发展县域经济，推进农村一二三产业融合发展。
- 推动种养加结合和产业链再造，提高农产品加工业和农业生产性服务业发展水平，壮大休闲农业、乡村旅游、民宿经济等特色产业。
- 加强农产品仓储保鲜和冷链物流设施建设，健全农村产权交易、商贸流通、检验检测认证等平台和智能标准厂房等设施，引导农村二三产业集聚发展。
- 完善利益联结机制，让农民更多分享产业增值收益。
二、实施乡村建设行动
（一）强化乡村建设的规划引领
优化布局乡村生活空间，严格保护农业生产空间和乡村生态空间，科学划定养殖业适养、限养、禁养区域。鼓励有条件地区编制实用性村庄规划。
（二）提升乡村基础设施和公共服务水平
以县域为基本单元推进城乡融合发展，强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能。
（三）改善农村人居环境
开展农村人居环境整治提升行动，推进农村生活垃圾就地分类和资源化利用，以乡镇政府驻地和中心村为重点梯次推进农村生活污水治理。
三、健全城乡融合发展体制机制
（一）深化农业农村改革
- 巩固完善农村基本经营制度，完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度，进一步放活经营权。
- 深化农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。
- 积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。
- 建立土地征收公共利益认定机制，缩小土地征收范围。
- 深化农村集体产权制度改革，发展壮大新型农村集体经济。
（二）加强农业农村发展要素保障
- 健全农业农村投入保障制度，加大中央财政转移支付、土地出让收入、地方政府债券支持农业农村力度。
- 健全农业支持保护制度，完善粮食主产区利益补偿机制，构建新型农业补贴政策体系，完善粮食最低收购价政策。
- 深化供销合作社改革。
- 完善农村用地保障机制，保障设施农业和乡村产业发展合理用地需求。
- 健全农村金融服务体系，完善金融支农激励机制，扩大农村资产抵押担保融资范围，发展农业保险。
- 允许入乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并享受相关权益，建立科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业制度。
四、实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接
严格落实“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”要求，建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制。
实施脱贫地区特色种养业提升行动，广泛开展农产品产销对接活动，深化拓展消费帮扶。
在西部地区脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县，从财政、金融、土地、人才、基础设施、公共服务等方面给予集中支持，增强其巩固脱贫成果及内生发展能力。
坚持和完善东西部协作和对口支援、中央单位定点帮扶、社会力量参与帮扶等机制，调整优化东西部协作结对帮扶关系和帮扶方式，强化产业合作和劳务协作。
第八节 完善新型城镇化战略
“十四五”规划《纲要》明确指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。
一、加快农业转移人口市民化
（一）深化户籍制度改革
- 放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。
- 落户政策：
- 城区常住人口规模300万以下的城市： 全面取消落户限制。
- 城区常住人口规模300万至500万的I型大城市： 全面放宽落户条件。
- 城区常住人口规模500万以上的超大特大城市： 完善城市积分落户政策。
（二）健全农业转移人口市民化机制
- 完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩相关政策，提高均衡性转移支付分配中常住人口折算比例，中央财政市民化奖励资金分配主要依据跨省落户人口数量确定。
- 建立财政性建设资金对吸纳落户较多城市的基础设施投资补助机制，加大中央预算内投资支持力度。
- 调整城镇建设用地年度指标分配依据，建立同吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模挂钩机制。
- 根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服务设施布局。
- 依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，建立农村产权流转市场体系，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。
二、完善城镇化空间布局
（一）推动城市群一体化发展
以促进城市群发展为抓手，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局。优化城市群内部空间结构，构筑生态和安全屏障，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群。
（二）建设现代化都市圈
依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。
（三）优化提升超大特大城市中心城区功能
- 有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源，合理降低开发强度和人口密度。
- 增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领功能，率先形成以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构，提升综合能级与国际竞争力。
- 坚持产城融合，完善郊区新城功能，实现多中心、组团式发展。
（四）完善大中城市宜居宜业功能
- 主动承接超大特大城市产业转移和功能疏解，夯实实体经济发展基础。
- 立足特色资源和产业基础，推动制造业规模化集群化发展，因地制宜建设先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心。
- 优化市政公用设施布局和功能，支持三级医院和高等院校在大中城市布局，增加文化体育资源供给，营造现代时尚的消费场景，提升城市生活品质。
（五）推进以县城为重要载体的城镇化建设
稳步有序推动符合条件的县和镇区常住人口20万以上的特大镇设市。
三、全面提升城市品质
（一）转变城市发展方式
- 按照资源环境承载能力合理确定城市规模和空间结构，统筹安排城市建设、产业发展、生态涵养、基础设施和公共服务。
- 推行功能复合、立体开发、公交导向的集约紧凑型发展模式，统筹地上地下空间利用，增加绿化节点和公共开敞空间，新建住宅推广街区制。
- 推行城市设计和风貌管控，落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针，加强新建高层建筑管控。
- 加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。
（二）推进新型城市建设
推进智慧城市、绿色城市、韧性城市、人文城市建设，提升城市发展水平。
（三）提升城市治理水平
构建现代化城市治理体系，完善城市应急管理、社会治安管理和社区治理机制。
（四）完善住房市场体系和住房保障体系
- 坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居、职住平衡。
- 建立住房和土地联动机制，加强房地产金融调控，发挥住房税收调节作用，支持合理自住需求，遏制投资投机性需求。
- 加快培育和发展住房租赁市场，完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利。
- 以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题。
- 单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，支持将非住宅房屋改建为保障性租赁住房。
- 因地制宜发展共有产权住房。
第九节 促进区域协调发展
深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系。
一、优化国土空间开发保护格局
立足资源环境承载能力
发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。
完善和落实主体功能区制度
- 优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局。
- 分类提高城市化地区发展水平，推动农业生产向粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区集聚。
- 优化生态安全屏障体系，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。
- 细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源富集地区等制定差异化政策，分类精准施策。
开拓高质量发展的重要动力源
- 以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，增强经济和人口承载能力，带动全国经济效率整体提升。
- 以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快打造引领高质量发展的第一梯队。
- 在中西部有条件的地区，以中心城市为引领，提升城市群功能，加快工业化城镇化进程，形成高质量发展的重要区域。
提升重要功能性区域的保障能力
- 以农产品主产区、重点生态功能区、能源资源富集地区和边境地区等承担战略功能的区域为支撑，切实维护国家粮食安全、生态安全、能源安全和边疆安全，与动力源地区共同打造高质量发展的动力系统。
- 支持农产品主产区增强农业生产能力，支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区人口逐步有序向城市化地区转移并定居落户。
- 优化能源开发布局和运输格局，加强能源资源综合开发利用基地建设，提升国内能源供给保障水平。
- 增强边疆地区发展能力，强化人口和经济支撑，促进民族团结和边疆稳定。
- 健全公共资源配置机制，对重点生态功能区、农产品主产区、边境地区等提供有效转移支付。
二、深入实施区域重大战略
- 加快推动京津冀协同发展。
- 全面推动长江经济带发展。
- 积极稳妥推进粤港澳大湾区建设。
- 提升长三角一体化发展水平。
- 扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展。
三、深入实施区域协调发展战略
- 深入推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展。
- 支持特殊类型地区加快发展，在发展中促进相对平衡。
- 建立健全区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制，更好促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展。
四、积极拓展海洋经济发展空间
坚持陆海统筹、人海和谐、合作共赢
协同推进海洋生态保护、海洋经济发展和海洋权益维护，加快建设海洋强国。
建设现代海洋产业体系
围绕海洋工程、海洋资源、海洋环境等领域突破一批关键核心技术，全面提高北部、东部、南部三大海洋经济圈发展水平。
打造可持续海洋生态环境
- 完善海岸线保护、海域和无居民海岛有偿使用制度。
- 探索海岸建筑退缩线制度和海洋生态环境损害赔偿制度。
- 自然岸线保有率不低于35%。
深度参与全球海洋治理
提升我国在国际海洋事务中的话语权，积极参与海洋资源开发与保护的国际合作，推动全球海洋治理体系的完善。
第十节 发展社会主义先进文化
坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，坚定文化自信，坚持以社会主义核心价值观引领文化建设，围绕举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务，促进满足人民文化需求和增强人民精神力量相统一，推进社会主义文化强国建设。
一、提高社会文明程度
- 加强社会主义精神文明建设，推动理想信念教育常态化制度化。
- 推动形成适应新时代要求的思想观念、精神面貌、文明风尚、行为规范。
二、提升公共文化服务水平
- 推进公共文化服务均等化、便利化，完善城乡文化设施布局。
- 加强文化惠民工程建设，提升基层公共文化服务能力，为人民群众提供更多优质文化产品和服务。
三、健全现代文化产业体系
- 坚持社会效益优先
- 坚持把社会效益放在首位，做到社会效益和经济效益相统一。
- 加强文化产业发展的政策引导，推动文化产业高质量发展。
- 扩大优质文化产品供给
- 鼓励创作更多思想性、艺术性、观赏性相统一的优秀文化作品。
- 支持传统文化创造性转化和创新性发展，推动中华优秀传统文化焕发新的生命力。
- 推动文化和旅游融合发展
- 深化文化与旅游的融合，促进文化资源与旅游资源的有机结合。
- 打造具有鲜明特色的文化旅游品牌，推动文化旅游产业链延伸和价值提升。
- 深化文化体制改革
- 完善文化管理体制，创新文化生产经营机制。
- 推动国有文化企业改革，增强文化企业活力和竞争力。
- 完善文化市场监管体系，维护文化市场秩序，促进文化市场健康发展。
第十一节 推动绿色发展
坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，推动经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国。
一、提升生态系统质量和稳定性
- 加强生态系统保护与修复，构建以国家公园为主体的自然保护地体系。
- 推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，增强生态系统的服务功能和稳定性。
二、持续改善环境质量
做法：
(1) 坚持源头防治、综合施策
- 强化多污染物协同控制和区域协同治理，深入打好污染防治攻坚战。
(2) 构建环境基础设施体系
- 建设集污水、垃圾、固废、危废、医废处理处置设施和监测监管能力于一体的环境基础设施体系。
- 形成从城市到建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络，全面提升环境基础设施水平。
(3) 加强环境风险防控
- 建立健全重点风险源评估预警和应急处置机制，严密防控环境风险。
(4) 完善环境治理体系
- 推进精准、科学、依法、系统治污，协同推进减污降碳。
- 不断改善空气、水环境质量，有效管控土壤污染风险。
落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标
- 制定2030年前碳排放达峰行动方案，积极应对气候变化。
- 完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。
- 实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。
- 推动能源清洁低碳安全高效利用，深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型。
三、加快发展方式绿色转型
- 坚持生态优先、绿色发展 构建绿色发展政策体系和资源循环利用体系，推动经济社会发展全面绿色转型。
- 推动资源高效利用
- 加强资源节约型社会建设，推动能源、土地、水资源、矿产等资源的节约集约利用。
- 提高资源利用效率，减少浪费，促进生产和消费方式绿色化。
- 发展绿色经济
- 支持绿色技术创新和绿色产业发展，培育绿色消费市场。
- 加快形成绿色低碳循环发展的经济体系，推动经济发展与生态环境保护协调共进。
第十二节 实行高水平对外开放
一、建设更高水平开放型经济新体制
全面提高对外开放水平，推进贸易和投资自由化便利化，持续深化商品和要素流动型开放，稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放。
- 加快推进制度型开放
- 构建与国际通行规则相衔接的制度体系和监管模式，进一步缩减外资准入负面清单。
- 提升对外开放平台功能
- 完善自由贸易试验区布局；
- 稳步推进海南自由贸易港建设；
- 创新提升国家级新区和开发区，促进综合保税区高水平开放；
- 完善沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区功能；
- 支持宁夏、贵州、江西建设内陆开放型经济试验区。
- 优化区域开放布局
- 构建陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。
- 巩固东部沿海地区和超大特大城市开放先导地位，率先推动全方位高水平开放。
- 支持广西建设面向东盟的开放合作高地，支持云南建设面向南亚东南亚和环印度洋地区开放的辐射中心。
- 健全开放安全保障体系
二、推动共建“一带一路”高质量发展
- 加强发展战略和政策对接
- 深化与共建“一带一路”国家在发展战略和政策上的协同合作，推动共同发展。
- 推进基础设施互联互通
- 推动陆、海、天、网四位一体联通，以“六廊六路多国多港”为基本框架，强化设施联通。
- 深化经贸投资务实合作
- 推动与共建“一带一路”国家贸易投资合作优化升级，积极发展丝路电商。
- 坚持以企业为主体、市场为导向，遵循国际惯例和债务可持续原则，健全多元化投融资体系。
- 架设文明互学互鉴桥梁
- 通过文化交流、教育合作、民心相通等方式，促进文明互学互鉴，增进各国人民友谊。
三、积极参与全球治理体系改革和建设
- 维护和完善多边经济治理机制
- 积极参与全球经济治理，推动多边经济治理机制更加公平合理。
- 构建高标准自由贸易区网络
- 积极推动与更多国家和地区签署高标准自由贸易协定，构建覆盖全球的自由贸易区网络。
- 积极营造良好外部环境
- 坚持多边主义和共商共建共享原则，维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序。
- 积极落实联合国2030年可持续发展议程，推动全球可持续发展目标的实现。
第十三节 提升国民素质
把提升国民素质放在突出重要位置，构建高质量的教育体系和全方位全周期的健康体系，优化人口结构，拓展人口质量红利，提升人力资本水平和人的全面发展能力。
一、建设高质量教育体系
- 完善普惠性学前教育和特殊教育、专门教育保障机制
- 以人口集中流入地、农村地区和“三区三州”为重点，新建、改扩建2万所幼儿园，增加普惠学位400万个以上，学前教育毛入园率提高到90%以上。
- 推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化
- 以教育基础薄弱县和人口流入地为重点，新建、改扩建中小学校4000所以上，保障农业转移人口随迁子女平等享有基本公共教育服务。
- 巩固提升高中阶段教育普及水平
- 高中阶段教育毛入学率提高到92%以上。
- 增强职业技术教育适应性
- 支持建设200所以上高水平高职学校和600个以上高水平专业，支持建设一批优秀中职学校和优质专业。
- 提高高等教育质量
- 推进高等教育分类管理和高等学校综合改革，构建更加多元的高等教育体系，高等教育毛入学率提高到60%。
- 加强“双一流”建设高校基础研究和协同创新能力建设，提升100所中西部本科高校办学条件，布局建设一批高水平公共卫生学院和高水平师范院校。
- 围绕重点领域布局建设产教融合平台：集成电路、人工智能、工业互联网、储能等领域，建设一批国家产教融合创新平台和研究生联合培养基地。
- 建设100个高水平、专业化、开放型产教融合实训基地。
二、全面推进健康中国建设
- 构建强大公共卫生体系
- 改革疾病预防控制体系；
- 完善突发公共卫生事件监测预警处置机制；
- 建立分级分层分流的传染病救治网络；
- 健全统一的国家公共卫生应急物资储备体系，大型公共建筑预设平疫结合改造接口；
- 启动中国疾病预防控制中心二期项目，依托现有疾控机构建设15个左右区域公共卫生中心，升级改造20个左右国家重大传染病防控救治基地、20个左右国家紧急医学救援基地。
- 深化医药卫生体制改革
- 坚持基本医疗卫生事业公益属性，以提高医疗质量和效率为导向；
- 以公立医疗机构为主体、非公立医疗机构为补充，扩大医疗服务资源供给；
- 推动省市优质医疗资源支持县级医院发展，力争新增500个县级医院（含中医院）达到三级医院设施条件和服务能力。
- 健全全民医保制度
- 推动中医药传承创新
- 建设体育强国
- 深入开展爱国卫生运动
三、实施积极应对人口老龄化国家战略
- 制定人口长期发展战略
- 优化生育政策，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展。
- 推动实现适度生育水平
- 完善养老服务体系
- 扩大养老机构护理型床位供给，养老机构护理型床位占比提高到55%。
第十四节 增进民生福祉
一、健全国家公共服务制度体系
- 提高基本公共服务均等化水平
- 创新公共服务提供方式
- 区分基本与非基本，突出政府在基本公共服务供给保障中的主体地位；
- 推动非基本公共服务提供主体多元化、提供方式多样化。
- 完善公共服务政策保障体系
- 明确中央和地方在公共服务领域事权和支出责任；
- 加大中央和省级财政对基层政府提供基本公共服务的财力支持。
二、实施就业优先战略
健全有利于更充分更高质量就业的促进机制，扩大就业容量，提升就业质量，缓解结构性就业矛盾。
- 强化就业优先政策
- 健全覆盖城乡的就业公共服务体系
- 全面提升劳动者就业创业能力
三、优化收入分配结构
坚持居民收入增长和经济增长基本同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高基本同步，持续提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，更加积极有为地促进共同富裕。
主要措施：
- 拓展居民收入增长渠道，以高校和职业院校毕业生、技能型劳动者、农民工等为重点，不断提高中等收入群体比重；
- 加大税收、社会保障、转移支付等调节力度和精准性；
- 发挥慈善等第三次分配作用，改善收入和财富分配格局。
四、健全多层次社会保障体系
坚持应保尽保原则，按照兜底线、织密网、建机制的要求，加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。
- 改革完善社会保险制度
- 健全养老保险制度体系：
- 促进基本养老保险基金长期平衡；
- 完善城镇职工基本养老金合理调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金标准；
- 发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险；
- 推进失业保险、工伤保险向职业劳动者广覆盖，实现省级统筹；
- 推进社保转移接续，完善全国统一的社会保险公共服务平台。
- 健全养老保险制度体系：
- 优化社会救助和慈善制度
- 以城乡低保对象、特殊困难人员、低收入家庭为重点，健全分层分类的社会救助体系，构建综合救助格局。
- 健全退役军人工作体系和保障制度
- 完善退役军人事务组织管理体系、工作运行体系和政策制度体系，提升退役军人服务保障水平。
五、保障妇女未成年人和残疾人基本权益
坚持男女平等基本国策，坚持儿童优先发展，提升残疾人关爱服务水平，切实保障妇女、未成年人、残疾人等群体发展权利和机会。
主要任务：
- 促进男女平等和妇女全面发展；
- 提升未成年人关爱服务水平；
- 加强家庭建设；
- 提升残疾人保障和发展能力等。
第十五节 统筹发展和安全
坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全。
一、加强国家安全体系和能力建设
- 完善集中统一、高效权威的国家安全领导体制
- 巩固国家安全人民防线
- 健全国家安全审查和监管制度
二、强化国家经济安全保障
- 实施粮食安全战略
- 实施分品种保障策略
- 完善重要农产品供给保障体系和粮食产购储加销体系；
- 确保口粮绝对安全、谷物基本自给、重要农副产品供应充足。
- 建设高标准粮仓
- 实施粮食绿色仓储提升工程；
- 整合布局一批大型粮食物流枢纽和园区；
- 提高应急分拨集散和通道衔接能力。
- 实施分品种保障策略
- 实施能源资源安全战略
- 保障能源供应安全
- 实现煤炭供应安全兜底、油气核心需求依靠自保、电力供应稳定可靠。
- 加强重点区域油气勘探开发
- 四川、鄂尔多斯、塔里木、准噶尔等重点盆地油气勘探开发；
- 稳定渤海湾、松辽盆地老油区产量；
- 建设川渝天然气生产基地。
- 推进非常规能源开发
- 山西沁水盆地、鄂尔多斯东缘煤层气和川南、鄂西、云贵地区页岩气勘探开发；
- 推进页岩油勘探开发；
- 开展南海等地区天然气水合物试采。
- 建设煤制油气战略基地
- 内蒙古鄂尔多斯、陕西榆林、山西晋北、新疆准东、新疆哈密等地区。
- 实施新一轮找矿突破战略行动
- 开展基础性地质调查；
- 优选油气、铀、铜、铝等100~200个找矿远景区；
- 提交可供商业勘查的靶区200~300处。
- 建设应急救援与监测设施
- 建设6个区域应急救援中心和综合应急实训演练基地；
- 建设3座区域核与辐射应急监测物资储备库。
- 保障能源供应安全
- 实施金融安全战略
- 对违法违规行为零容忍；
- 守住不发生系统性风险的底线。
第十六节 实现富国和强军相统一
贯彻习近平强军思想，贯彻新时代军事战略方针，坚持党对人民军队的绝对领导，坚持政治建军、改革强军、科技强军、人才强军、依法治军，加快机械化、信息化、智能化融合发展，全面加强练兵备战，提高捍卫国家主权、安全、发展利益的战略能力，确保2027年实现建军一百年奋斗目标。
战略任务和重大举措如下：
- 提高国防和军队现代化质量效益
- 加快军事理论、军队组织形态、军事人员、武器装备现代化。
- 促进国防实力与经济实力同步提升
- 构建一体化国家战略体系和能力；
- 集中力量实施国防领域重大工程；
- 推动军事建设布局与区域经济发展布局有机结合；
- 深化军民科技协同创新；
- 加大经济建设项目贯彻国防要求力度；
- 加快建设现代军事物流体系和资产管理体系；
- 加强军地人才联合培养和交流使用制度；
- 优化国防科技工业布局；
- 加快国防科技工业标准化、通用化进程；
- 推进武器装备市场准入和空中交通管理等改革；
- 完善国防动员体系；
- 健全强边固防机制。
第十七节 加强社会主义民主法治建设健全党和国家监督制度
坚持中国共产党领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推进中国特色社会主义政治制度自我完善和发展。
战略任务如下：
- 发展社会主义民主
- 坚持和完善人民代表大会制度；
- 健全协商民主制度；
- 保障人民依法享有广泛权利和自由，激发全社会创造活力。
- 全面推进依法治国
- 坚持依宪治国、依宪执政；
- 加快建设中国特色社会主义法治体系；
- 建设社会主义法治国家，确保法律面前人人平等。
- 完善党和国家监督体系
- 强化对权力运行的制约和监督；
- 健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系；
- 推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。
第十八节 坚持“一国两制”推进祖国统一
保持香港、澳门长期繁荣稳定，推进两岸关系和平发展和祖国统一，共创中华民族伟大复兴的美好未来。
战略任务和重大举措如下：
一、保持香港、澳门长期繁荣稳定
（一）支持港澳巩固提升竞争优势
- 支持香港：
- 提升国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽地位，强化全球离岸人民币业务枢纽、国际资产管理中心及风险管理中心功能；
- 建设国际创新科技中心、亚太区国际法律及解决争议服务中心、区域知识产权贸易中心，支持香港服务业向高端高增值方向发展；
- 发展中外文化艺术交流中心。
- 支持澳门：
- 丰富世界旅游休闲中心内涵，支持粤澳合作共建横琴，扩展中国与葡语国家商贸合作服务平台功能；
- 打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地；
- 支持澳门发展中医药研发制造、特色金融、高新技术和会展商贸等产业，促进经济适度多元发展。
（二）支持港澳更好融入国家发展大局
- 完善港澳融入国家发展大局、同内地优势互补、协同发展机制。
二、推进两岸关系和平发展和祖国统一
（一）深化两岸融合发展
- 推动两岸经济社会融合，促进两岸同胞心灵契合，增进共同利益。
（二）加强两岸人文交流
- 促进两岸文化、教育、科技、体育等领域交流合作，增强中华文化认同感和凝聚力。