第九章 规划体系与发展规划
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第一节 规划概述
一、规划的概念
规划是对未来的预测、愿景和安排。
在我国统一规划体系中，有发展规划、专项规划、区域规划和空间规划等规划类型。
规划是公共政策。
规划由政府组织制定、发布并组织实施。规划的制定和实施需要社会公众的参与，规划内容与社会公共利益密切相关。
二、规划的功能
战略导向功能：
- 规划，特别是国家层面的发展规划，集中展示政府对未来国内外经济社会发展环境、发展趋势的分析和把握；
- 提出经济社会发展战略、目标、重点任务；
- 明确产业结构和区域经济结构调整优化的方向以及相应的政策；
- 为微观经营主体在市场竞争中自主进行投资建设和生产经营决策，提供具有权威性和整体性的宏观经济环境和政策信息；
- 对全社会的经济社会活动具有极其重要的战略导向作用。
综合协调功能：
- 通过编制和实施规划，可以统筹兼顾、综合协调各方面的经济利益；
- 妥善处理国家长远的、全局的目标和短期的、局部的目标之间的关系；
- 妥善处理高质量发展与保护修复的关系；
- 保持社会总供给与总需求基本平衡，促进经济结构优化，提高国民经济整体素质和效益；
- 综合协调生产、建设、投资、消费、进出口之间的平衡关系；
- 协调各产业、各地区经济的发展；
- 协调国家重点建设的资金来源和投向，从而实现国民经济主要比例关系的基本平衡，空间结构优化，以保证经济和社会发展战略、目标、任务的实现。
政策指导调节功能：
- 规划是公共政策，也是制定相关政策的依据；
- 通过规划，以约束性和引导性手段，推进国家战略实施，落实国家宏观调控政策；
- 有利于促进经济社会全面协调可持续发展。
引导资源配置功能：
- 政府通过规划对其直接掌握的公共资源（如财政预算资金和其他财政性资金、政策性金融、国家外汇储备和重要资源储备、国有土地资源等）进行优化配置；
- 从而引导、带动全社会资源的市场配置；
- 以弥补和矫正市场的短期性、波动性、盲目性。
三、规划的特征
战略性：
规划是从关系全局和长远发展的高度，对某个地区或某个领域未来发展作出的总体部署，阐述未来发展的重要方向、重点领域和关键环节，统领着国家和地区相关政策的制定和调整，具有战略性。
指导性：
对各级政府及部门的行为起到指导作用；
对经营主体发挥指导作用。
约束性：
在规划目标上体现为约束性指标；
在规划内容上，体现为规划中的强制性内容；
在规划编制与修订上体现为约束性程序。
操作性：
可根据规划编制相关下位规划、出台相关政策、布局相关项目。
第二节 规划体系
我国正在加快建立健全以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。
一、规划体系概述
(一)功能定位
发展规划：
即国民经济和社会发展五年规划纲要。国家层面的发展规划是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排。
- 主要内容：
- 阐明国家战略意图；
- 明确政府工作重点；
- 引导规范市场经营主体行为。
- 作用：
- 是经济社会发展的宏伟蓝图；
- 是全国各族人民共同的行动纲领；
- 是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能的重要依据。
专项规划：
- 作用：
- 指导特定领域发展；
- 布局重大工程项目；
- 合理配置公共资源；
- 引导社会资本投向；
- 制定相关政策的重要依据。
区域规划：
- 作用：
- 指导特定区域发展；
- 制定相关政策的重要依据。
空间规划：
- 内容：
- 以空间治理和空间结构优化为主要内容；
- 作用：
- 是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。
(二)各类规划间的关系
我国正在加快建立健全以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。
- 国家发展规划居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。
- 国家级专项规划、区域规划、空间规划，规划期与国家发展规划不一致的，应根据同期国家发展规划的战略安排，对规划目标任务适时进行调整或修编。
- 国家级空间规划对国家级专项规划具有空间性指导和约束作用。
(三)规划层级
**按行政层级分，发展规划可分为三级：**国家级规划、省级规划、市县级规划
三级规划对比：
国家级规划：
- 组织编制： 中央政府
- 特点：
- 最高层级的规划，在实施中需要各级地方规划的贯彻落实和紧密配合；
- 当地方规划与国家级规划发生矛盾时，地方规划应服从国家级规划，优先保证国家级规划的实现，以维护其权威性与统一性；
- 国家级规划的制定也应考虑地方规划的实际情况，照顾地方利益诉求。
省级规划：
- 组织编制： 省（自治区、直辖市）人民政府
- 特点：
- 承上启下：既要贯彻落实国家战略意图，又要从本地实际出发，充分体现地方特色；
- 既要为编制市县级规划提供重要依据，又要注意与相邻地区的规划相互协调。
市县级规划：
- 组织编制： 市县级人民政府
- 特点：
- 是我国三级规划中的末端规划，直接面向群众，是最贴近群众、最有约束力、最具操作性的规划；
- 是规划体系中较为薄弱的环节。
乡镇发展规划：
- 乡镇发展规划没有纳入国家发展规划体系，但乡镇也能编制发展规划，且乡镇的该类规划也是发展规划。
空间规划：
- 在空间规划方面，除了国家、省、市县国土空间总体规划外，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。
- 各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。
二、强化发展规划的统领作用
- 提高国家发展规划的战略性、宏观性、政策性；
- 增强指导和约束功能；
- 聚焦事关国家长远发展的大战略、跨部门跨行业的大政策、具有全局性影响的跨区域大项目；
- 把党的主张转化为国家意志，为各类规划系统落实国家发展战略提供遵循。
三、强化空间规划的基础作用
- 国家级空间规划要聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地；
- 全面摸清并分析国土空间本底条件；
- 划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界；
- 以此为载体统筹协调各类空间管控手段，整合形成“多规合一”的空间规划。
四、强化专项规划和区域规划的支撑作用
专项规划：
- 国家级专项规划原则上限定于关系国民经济和社会发展全局，且需要中央政府发挥作用的市场失灵领域。
- 国家级重点专项规划严格限定在编制目录清单内，与国家发展规划同步部署、同步研究、同步编制。
- 国家级专项规划围绕国家发展规划在特定领域提出的重点任务，制定细化落实的时间表和路线图，提高针对性和可操作性。
区域规划：
- 国家级区域规划主要以国家发展规划确定的重点地区、跨行政区且经济社会活动联系紧密的连片区域，以及承担重大战略任务的特定区域为对象；
- 以贯彻实施重大区域战略、协调解决跨行政区重大问题为重点；
- 突出区域特色，指导特定区域协调协同发展。
地方规划：
- 省级规划、市县级规划依据国家发展规划制定；
- 加强与国家级专项规划、区域规划、空间规划的衔接，形成全国“一盘棋”；
- 同时因地制宜，符合地方实际，突出地方特色。
第三节 规划管理与规划编制程序
一、规划管理
健全国家经济社会发展规划制度体系，关键是要贯彻落实党中央战略意图和国务院工作部署，按照下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调的原则，加强各级各类规划衔接协调，确保形成规划合力。
（一）强化上下贯通
- 做好其他规划对国家发展规划的贯彻落实，健全目录清单、编制备案、衔接协调等规划管理制度。
- 依据国家发展规划，同步部署、同步编制、同步实施一批国家级专项规划和区域规划，动态调整国土空间规划。
- 在编制过程中要做好指标衔接、任务细化、工程项目分解等工作。
- 确保其他规划在以下方面与国家发展规划协调一致：
- 主要目标
- 发展方向
- 总体布局
- 重大政策、重大工程
- 风险防控
- 形成国家发展规划由专项规划在“条”上细化、由区域规划在“块”上深化、由国土空间规划在“地”上保障的上下贯通机制，并做好年度计划对国家发展规划的滚动落实。
- 确保其他规划在以下方面与国家发展规划协调一致：
（二）强化横向协同
加强其他规划相互间的衔接协调，避免交叉重复、矛盾冲突或合成谬误。
- 专项规划、区域规划在空间安排上：
- 要符合国土空间规划提出的空间开发保护要求。
- 专项规划和区域规划之间要加强任务设置和项目布局的协调联动，按照国家重大生产力布局和区域发展格局优化需要：
- 支持动力源地区增强辐射带动能力；
- 支持农产品主产区、重点生态功能区、能源资源富集地区和边境地区提升保障能力。
- 相关专项规划之间：
- 要加强指标匹配和项目统筹，提高综合效益和整体效能。
二、规划编制程序
（一）明确规划编制的基本遵循
规划编制要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。
- 坚持目标导向和问题导向相统一；
- 坚持立足国内和全球视野相统筹；
- 坚持全面规划和突出重点相协调；
- 坚持战略性和操作性相结合。
注重虚实结合、实用管用，在强调战略导向作用的同时，突出约束力、可操作性，使规划可检查、易评估。
（二）深化重大问题研究论证
- 拓展规划前期研究广度和深度：
- 深入研究国民经济和社会发展全局性、前瞻性、关键性、深层次重大问题；
- 科学研判发展趋势和阶段性特征；
- 准确把握突出短板和发展方向；
- 研究提出基本思路和解决方案。
- 加强规划内容多角度论证和多方案比选：
- 充分考虑要素支撑条件、资源环境约束和重大风险防范等；
- 科学测算规划目标指标并做好平衡协调；
- 深入论证重大工程、重大项目、重大政策实施的必要性、可行性和效果影响。
（三）创新规划编制方式方法
- 坚持开门编制规划：
- 提高规划编制的透明度和社会参与度；
- 健全公众参与机制，坚持问需于民、问计于民，广泛听取人民群众意见建议。
- 扩大规划征求意见范围：
- 适时公布规划草案或征求意见稿；
- 充分征求社会公众等各方面意见建议。
- 综合运用现代信息技术：
- 运用大数据、云计算等创新规划编制手段。
- 充分发挥辅助支持作用：
- 发挥科研机构、智库等对规划编制的辅助支持作用。
（四）严格规划编制程序
- 建立健全规划起草、衔接、论证、审批、发布等制度：
- 规范规划编制工作方案，重点明确编制依据、进度安排、衔接要求、论证方式和审批机关等。
- 按规定程序做好以下工作：
- 规划征求意见和内容衔接；
- 健全专家咨询论证制度，邀请相关领域专家科学论证规划内容并出具论证报告。
- 规范审批要件：
- 包括规划草案送审稿、起草说明、论证报告等；
- 明确审批权限，规划经审批机关批准后，按程序发布实施。
第四节 发展规划实施的政策协同
一、年度计划与国家发展规划的衔接
按照短期政策与长期政策衔接配合的要求，年度计划要贯彻国家发展规划提出的发展目标和重点任务：
- 将国家发展规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系；
- 设置年度目标并做好年度间综合平衡；
- 结合形势发展确定年度工作重点；
- 明确重大工程、重大项目、重大举措的年度实施要求。
二、财政政策对国家发展规划的保障作用
国务院财政部门要编制与国家发展规划相匹配的财政规划，更好服务国家发展规划确定的战略目标和任务要求。
- 加强财政预算与规划实施的衔接协调：
- 统筹财力，合理安排财政支出规模和结构。
- 中央财政性资金优先投向：
- 国家发展规划确定的重大任务和重大工程项目。
三、金融政策对国家发展规划的支撑作用
根据国家发展规划确定的重大战略任务，制定金融领域专项规划，引导金融要素资源配置方向和结构。
- 货币政策取向的确定：
- 要充分考虑国家发展规划目标、经济发展形势等。
- 信贷政策积极支持：
- 国家发展规划确定的重大战略、重大工程、重大项目和重大改革举措；
- 引导和鼓励银行业金融机构重点支持国家发展规划明确的重点领域和薄弱环节。
四、国家发展规划对产业政策、区域政策等的引导约束作用
产业政策：
- 要围绕国家发展规划确定的产业发展和结构调整方向；
- 突出功能性，强化普惠公平；
- 完善市场机制和利益导向机制，充分发挥市场配置资源的决定性作用；
- 营造鼓励竞争、促进创新的市场环境；
- 激发市场主体的积极性和创造性，合理引导市场预期和市场经营主体行为。
区域政策：
- 要围绕国家发展规划确定的区域发展和空间格局优化方向；
- 按照目标精准化、措施精细化、协调机制化的要求：
- 促进形成要素有序自由流动；
- 主体功能约束有效；
- 基本公共服务均等；
- 资源环境可承载的区域协调发展格局；
- 实现以下目标：
- 基本公共服务均等化；
- 基础设施通达程度比较均衡；
- 人民基本生活保障水平大体相当。
第五节 发展规划的实施机制
一、加强规划实施评估
- 规划编制部门要组织开展：
- 规划实施年度监测分析；
- 中期评估和总结评估；
- 鼓励开展第三方评估，强化监测评估结果应用。
- 国家发展规划中期评估报告：
- 报国务院审定后提请全国人民代表大会常务委员会审议。
- 国家级专项规划、区域规划、空间规划的评估结果：
- 向审批主体报告的同时，抄送国务院发展改革部门。
二、健全规划动态调整和修订机制
- 未经法定程序批准，不得随意调整更改各类规划。
- 经评估确需对国家发展规划进行调整修订时：
- 由国务院提出调整建议；
- 经党中央同意后，提请全国人民代表大会常务委员会审查批准。
- 国家发展规划修订后：
- 相关国家级规划相应进行调整修订；
- 由规划编制部门提出建议，经国务院发展改革部门进行衔接论证后报原审批主体批准。
三、完善规划实施监督考核机制
- 各类规划编制部门要将规划实施情况作为政务信息公开的重要内容：
- 及时公布实施进展；
- 自觉接受人大监督、审计监督和社会监督。
四、健全规划审批和实施工作机制
- 建立健全国家发展规划工作机制：
- 党委领导；
- 人大批准；
- 政府编制实施。
- 国家发展规划编制依据：
- 根据党中央关于制定国民经济和社会发展五年规划的建议编制；
- 重大实施进展情况及时报党中央。
- 全国人民代表大会：
- 审查批准国家发展规划；
- 依法监督规划实施情况。
- 国务院：
- 编制实施国家发展规划；
- 按照优化协同高效的要求强化对其他各类规划的管理。
五、完善法律法规
- 加快出台发展规划法：
- 将行之有效的经验和做法以法律形式固定下来。
第六节 发展规划编制的主要内容
发展规划通常包括发展基础、规划指导思想、规划目标、主要任务、实施保障等内容：
一、发展基础
- 上一个五年规划的实施情况：
- 定量与定性相结合；
- 高度关注约束性指标的实现情况；
- 分析原因和影响。
- 国内外发展形势的判断：
- 发展规划要深入分析发展环境的变化；
- 我国已进入高质量发展阶段，社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
二、指导思想
- 指导思想的内容：
- 根据党中央的战略部署，结合国际环境的新变化和国内发展的新要求，对未来五年发展的总体思路进行战略性、宏观性和政策性集中体现。
- 指导思想包括：
- 明确遵循：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导；
- 明确战略；
- 明确要求；
- 明确任务；
- 明确总体目标。
三、规划目标
- 规划目标的层级划分：
- 总体目标： 第一层次，定性、原则性的高度概括；
- 主要目标： 第二层次，总体目标在各主要领域的分解，定性与定量相结合；
- 具体指标： 第三层次，主要目标的量化，分为约束性指标与预期性指标。
四、主要任务
- 主要任务的范围：
- 围绕经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面展开。
- **主要任务的重要组成部分：**重大政策；重大改革开放举措；重大平台；重大工程项目。
五、实施保障
实施保障措施包括：体制机制保障；法治保障；要素保障；管理与建设保障。