第十章　国土空间规划

• 目录

• 国土空间规划：

  • 是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图；
  • 是各类开发、保护、建设活动的基本依据。

• 建立国土空间规划体系并监督实施：

  • 将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划；
  • 实现“多规合一”；
  • 强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用；
  • 是党中央、国务院作出的重大部署。

第一节 国土空间规划体系及监督实施

一、建立国土空间规划体系的重要意义

（一）重要意义

建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。

（二）相关概念

资源环境承载能力：

基于特定发展阶段、经济技术水平、生产生活方式和生态保护目标，一定地域范围内资源环境要素能够支撑农业生产、城镇建设等人类活动的最大合理规模。

国土空间开发适宜性：

在维系生态系统健康和国土安全的前提下，综合考虑资源环境等要素条件，特定国土空间进行农业生产、城镇建设等人类活动的适宜程度。

三条控制线：

即生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

【第八章-“三线一单”：生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单】

生态保护红线：

在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。

永久基本农田：

为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。

城镇开发边界：

在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

二、总体要求

• （一）分级分类建立国土空间规划
  1. 国土空间规划：
     • 是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划（分类）。
     • 国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划（分级）。
  2. 总体规划、详细规划和相关专项规划的关系：
     • 国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；
     • **相关专项规划：**指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划；
     • 相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。
• （二）明确各级国土空间总体规划编制重点

  1. 全国国土空间规划：

     • 含义：是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲；
     • 侧重：战略性；
     • 流程：编制由自然资源部会同相关部门组织，审定由党中央、国务院负责。

  2. 省级国土空间规划：

     • 含义：贯彻落实全国国土空间规划要求，指导市县国土空间规划编制；
     • 侧重：协调性；
     • 流程：编制由省级政府组织，审批需经同级人大常委会审议后报国务院。

  3. 市县和乡镇国土空间规划：

     • 含义：是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排；
     • 侧重：实施性；
     • 流程：
       • 需报国务院审批的：由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批；
       • 其他：由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求。

     注： 各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。

• （三）强化对专项规划的指导约束作用
  1. 海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划：
     • 由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批。
  2. 涉及空间利用的某一领域专项规划：
     • 如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，由相关主管部门组织编制。 注意： 相关专项规划可在国家、省和市县层级编制，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。
• （四）在市县及以下编制详细规划
  1. 详细规划：
     • 是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排；
     • 是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。
  2. 类别和编制程序：
     • 在城镇开发边界内的详细规划：
       • 编制：由市县自然资源主管部门负责；
       • 审批：由同级政府负责。
     • 在城镇开发边界外的乡村地区：
       • 以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。

三、编制要求：体现战略性、提高科学性、加强协调性、注重操作性

• （一）体现战略性
  1. 全面落实党中央、国务院重大决策部署，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排。
  2. 深入学习贯彻总体国家安全观，落实区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。
• （二）提高科学性

  1. 坚持生态优先、绿色发展：

     尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作。

  2. 坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针：

     • 在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间；
     • 划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线；
     • 强化底线约束，为可持续发展预留空间。

  3. 坚持山水林田湖草生命共同体理念：

     • 加强生态环境分区管治；
     • 量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络；
     • 推进生态系统保护和修复，依法开展环境影响评价。

  4. 坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合：

     • 优化国土空间结构和布局；
     • 统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施；
     • 延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。

  5. 坚持上下结合、社会协同：

     • 完善公众参与制度；
     • 发挥不同领域专家的作用。
• （三）加强协调性
  1. 强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用。
  2. 国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。
  3. 详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。
  4. 相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。
• （四）注重操作性
  1. 按照“谁组织编制、谁负责实施”的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点。
  2. 明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。
  3. 制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。

四、实施与监管

• （一）强化规划权威
  • 规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。
  • 下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划。
  • 坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。
  • 相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。
  • 因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。
• （二）改进规划审批
  • 按照“谁审批、谁监管”的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度。
  • 精简规划审批内容，管什么就批什么，大幅缩减审批时间。
  • 减少需报国务院审批的城市空间规划数量，直辖市、计划单列市、省会城市及国务院指定城市的国土空间总体规划由国务院审批。
  • 相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。
• （三）健全用途管制制度 以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制：
  1. 在城镇开发边界内的建设：
     • 实行“详细规划+规划许可”的管制方式。
  2. 在城镇开发边界外的建设：
     • 按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。
  3. 特殊保护制度：
     • 对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。
• （四）监督规划实施
  • 依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。

五、法规政策与技术保障

• （一）完善法规政策体系
  • 健全法规政策，确保国土空间规划的编制、实施和监管有法可依。
• （二）完善技术标准体系
  • 由自然资源部会同相关部门制定，统一技术标准。
• （三）完善国土空间基础信息平台
  • 数据基础：
    • 以自然资源调查监测数据为基础，采用国家统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间关联数据，建立全国统一的国土空间基础信息平台。
  • 功能：
    • 以国土空间基础信息平台为底板，结合各级各类国土空间规划编制，同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地。
  • 目标：
    • 逐步形成全国国土空间规划“一张图”，推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。

第二节 “双评价”与统筹划定落实三条控制线

一、“双评价”的意义和作用

“双评价”是指资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，是编制国土空间规划、完善空间治理的基础性工作。

• 它是优化国土空间开发保护格局、完善区域主体功能定位的重要依据。
• 为划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，确定用地用海等规划指标提供参考。

二、“双评价”的原则

坚持底线约束

坚持最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，维护国家生态安全、粮食安全等国土安全。在优先识别生态保护极重要区基础上，综合分析农业生产、城镇建设的合理规模和适宜等级。

坚持问题导向

识别国土空间开发利用现状中的问题和风险，有针对性地提出意见和建议。

坚持因地制宜

充分体现不同空间尺度和区域差异，合理确定评价内容、技术方法和结果等级。

坚持简便实用

选择代表性要素和指标，采用合理方法工具，结果表达简明扼要。

三、“双评价”的主要内容

编制县级以上国土空间总体规划，应先行开展“双评价”，形成专题成果，随同级国土空间总体规划一并论证报批入库。

• 县级国土空间总体规划可直接使用市级“双评价”专题成果，也可有针对性地开展补充评价。
• （一）本底评价 将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性作为有机整体，主要围绕以下要素开展本底评价：水资源、土地资源、气候、生态、环境、灾害等。 评价核心功能包括：
  1. 生态保护
  2. 农业生产（种植、畜牧、渔业）
  3. 城镇建设
  • 1. 生态保护重要性评价 省级评价从区域生态安全底线出发，在陆海全域范围内，评价水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙、海岸防护等生态系统服务功能的重要性，以及水土流失、石漠化、土地沙化、海岸侵蚀及沙源流失等生态脆弱性，综合形成生态保护极重要区和重要区。 市县评价在省级评价结果基础上，根据更高精度数据和实地调查进行边界校核。从生态空间完整性、系统性、连通性出发，结合重要地下水补给、洪水调蓄、河（湖）岸防护、自然遗迹、自然景观等进行补充评价和修正。
  • 2. 农业生产适宜性评价 省级评价在生态保护极重要区以外的区域，开展种植业、畜牧业、渔业等农业生产适宜性评价，识别农业生产适宜区和不适宜区。 市县评价在省级评价内容和精度已满足国土空间规划编制需要的情况下，可直接在省级评价结果基础上进行综合分析；同时，根据农业生产相关功能的要求，可进一步细化评价单元、提高评价精度、补充评价内容。结合特色村落布局、重大农业基础设施配套、重要经济作物分布、特色农产品种植等，进一步识别优势农业空间。
  • 3. 城镇建设适宜性评价 省级评价在生态保护极重要区以外的区域，优先考虑环境安全、粮食安全和地质安全等底线要求，识别城镇建设不适宜区。同时，沿海地区需针对海洋开发利用活动开展评价。 市县评价在省级结果基础上，进一步提高评价精度，对城镇建设不适宜区范围进行校核。根据城镇化发展阶段特征，增加人口、经济、区位、基础设施等要素，识别城镇建设适宜区。结合海洋资源优势，识别海洋开发利用适宜区。结合当地实际，可针对矿产资源、历史文化和自然景观资源等，开展必要的补充评价。
  • 4. 承载规模评价 （1）基于现有经济技术水平和生产生活方式，以水资源、空间约束等为主要约束，缺水地区重点考虑水平衡，分别评价各评价单元可承载农业生产、城镇建设的最大合理规模。 （2）结合环境质量目标、污染物排放标准和总量控制等因素，评价环境容量对农业生产、城镇建设的约束要求。 （3）按照短板原理，取各约束条件下的最小值作为可承载的最大合理规模。 （4）一般情况下，省级以市级（或县级）行政区为单元评价承载规模，市级以县级（或乡级）行政区为单元评价承载规模。
• （二）综合分析内容包括：
  1. 资源环境禀赋分析
  2. 现状问题和风险识别
  3. 潜力分析
  4. 情景分析 现状问题和风险识别 将生态保护重要性、农业生产及城镇建设适宜性评价结果与用地用海现状进行对比，重点识别以下冲突（包括空间分布和规模）：
  • 生态保护极重要区中永久基本农田、园地、人工商品林、建设用地以及用海活动；
  • 种植业生产不适宜区中耕地、永久基本农田；
  • 城镇建设不适宜区中城镇用地；
  • 地质灾害高危险区内农村居民点。

四、“双评价”成果的应用

• （一）支撑国土空间格局优化 生态格局应与生态保护重要性评价结果相匹配；农业格局应与农业生产适宜性评价结果相衔接。
• （二）支撑完善主体功能分区
  1. 生态保护、农业生产、城镇建设单一功能特征明显的区域，可作为重点生态功能区、农产品主产区、城市化发展区备选区域。
  2. 两种或多种功能特征明显的区域，按照安全优先、生态优先、节约优先、保护优先的原则，结合区域发展战略定位，以及在全国或区域生态、农业、城镇格局中的重要程度，综合权衡后，确定其主体功能定位。
• （三）支撑划定三条控制线
  1. 生态保护极重要区，作为划定生态保护红线的空间基础。
  2. 种植业生产适宜区，作为永久基本农田的优选区域；退耕还林还草等应优先在种植业生产不适宜区内开展。
  3. 城镇开发边界优先在城镇建设适宜区范围内划定，并避让城镇建设不适宜区。无法避让的需进行专门论证并采取相应措施。
• （四）支撑规划指标确定和分解 耕地保有量、建设用地规模等指标的确定和分解，应与农业生产、城镇建设现状及未来潜力相匹配，不能突破区域农业生产、城镇建设的承载规模。
• （五）支撑重大工程安排 国土空间生态修复和国土综合整治重大工程的确定与时序安排，应优先在生态极脆弱、灾害危险性高、环境污染严重等区域开展。
• （六）支撑高质量发展的国土空间策略 在坚守资源环境底线约束、有效解决开发保护突出问题的基础上，按照高质量发展要求，提出产业结构和布局优化、资源利用效率提高、重大基础设施和公共服务配置等国土空间策略的建议。
• （七）支撑编制空间类专项规划 海岸带、自然保护地、生态保护修复、矿产资源开发利用等专项规划的主要目标任务，应与评价成果相衔接。

五、统筹划定落实三条控制线

• （一）按照生态功能划定生态保护红线
  1. 生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。
  2. 优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。
  3. 其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。
  4. 生态保护红线内： （1）自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动； （2）其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：- 零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；- 因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；- 自然资源、生态环境监测和执法，包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；- 经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；- 经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；- 不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；- 必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；- 重要生态修复工程。
• （二）按照保质保量要求划定永久基本农田
  1. 永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。
  2. 在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。
  3. 已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。
• （三）按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界
  1. 城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。
  2. 城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有开发空间。
  3. 城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。

第三节 省级国土空间规划重点管控性内容

省级国土空间规划是对全国国土空间规划纲要的落实和深化，是一定时期内省域国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，是编制省级相关专项规划、市县等下位国土空间规划的基本依据，在国土空间规划体系中发挥承上启下、统筹协调作用，具有战略性、协调性、综合性和约束性。

一、目标定位与战略

（一）目标定位

• 落实国家重大战略，按照全国国土空间规划纲要的主要目标、管控方向、重大任务等，结合省域实际，明确省级国土空间发展的总体定位，确定国土空间开发保护目标。
• 落实全国国土空间规划纲要确定的省级国土空间规划指标要求，完善指标体系。
• （二）空间战略 按照空间发展的总体定位和开发保护目标，立足省域资源环境禀赋和经济社会发展需求，针对国土空间开发保护突出问题，制定省级国土空间开发保护战略，推动形成主体功能约束有效、科学适度有序的国土空间布局体系。

二、开发保护格局

（一）主体功能分区

• 落实全国国土空间规划纲要确定的国家级主体功能区。
• 按照陆海统筹、保护优先原则，沿海县（市、区）要统筹确定一个主体功能定位。

（二）生态空间

优先保护以自然保护地体系为主的生态空间，明确省域国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地的布局、规模和名录。

（三）农业空间

1. 严格落实全国国土空间规划纲要确定的耕地和永久基本农田保护任务，确保数量不减少、质量不降低、生态有改善、布局有优化。
2. 以水平衡为前提，优先保护平原地区水土光热条件好、质量等级高、集中连片的优质耕地，实施“小块并大块”，推进现代农业规模化发展。
3. 在山地丘陵地区因地制宜发展特色农业。

（四）城镇空间

1. 依据全国国土空间规划纲要确定的建设用地规模，结合主体功能定位，综合考虑经济社会、产业发展、人口分布等因素，确定城镇体系的等级和规模结构、职能分工，提出城市群、都市圈、城镇圈等区域协调重点地区多中心、网络化、集约型、开放式的空间格局，引导大中小城市和小城镇协调发展。
2. 按照城镇人口规模300万以下、300万~500万、500万~1000万、1000万~2000万、2000万以上等层级，分别确定城镇空间发展策略，促进集中集聚集约发展。
3. 将建设用地规模分解至各市（地、州、盟）。

（五）网络化空间组织

• 以重要自然资源、历史文化资源等要素为基础；
• 以区域综合交通和基础设施网络为骨架；
• 以重点城镇和综合交通枢纽为节点；
• 加强生态空间、农业空间和城镇空间的有机互动，实现人口、资源、经济等要素优化配置，促进形成省域国土空间网络化。

（六）统筹三条控制线

将生态保护红线、永久基本农田、城建开发边界等三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

• 实事求是解决历史遗留问题，协调解决划定矛盾，做到边界不交叉、空间不重叠、功能不冲突。

三、资源要素保护与利用

（一）自然资源

• 严格保护耕地和永久基本农田，对水土光热条件好的优质耕地，要优先划入永久基本农田。建立永久基本农田储备区制度。各项建设要尽量不占和少占耕地，特别是永久基本农田。
• 沿海省份要明确海洋开发保护空间，提出海域、海岛与岸线资源保护利用目标。除国家重大项目外，全面禁止新增围填海，提出存量围填海的利用方向。明确无居民海岛保护利用的底线要求，加强特殊用途海岛保护。

（二）历史文化和自然景观资源

1. 落实国家文化发展战略，深入挖掘历史文化资源，系统建立包括国家文化公园、世界遗产、各级文物保护单位、历史文化名城名镇名村、传统村落、历史建筑、非物质文化遗产等在内的历史文化保护体系，编撰名录。
2. 构建历史文化与自然景观网络，统一纳入省级国土空间规划。
3. 梳理各种涉及保护和利用的空间管控要求，制定区域整体保护措施，延续历史文脉，突出地方特色，做好保护、传承、利用。

四、基础支撑体系

（一）基础设施

高效集约的原则，统筹各类区域基础设施布局，线性基础设施尽量并线，明确重大基础设施廊道布局要求，减少对国土空间的分割和过度占用。

（二）防灾减灾

提出防洪排涝、抗震、防潮、人防、地质灾害防治等防治标准和规划要求，明确应对措施。

五、生态修复和国土综合整治

按照自然恢复为主、人工修复为辅的原则，以国土空间开发保护格局为依据，针对省域生态功能退化、生物多样性降低、用地效率低下、国土空间品质不高等问题区域，将生态单元作为修复和整治范围，提出修复和整治目标、重点区域、重大工程。

六、区域协调与规划传导

• （一）省际协调
  • 做好相邻省份在生态保护、环境治理、产业发展、基础设施、公共服务等方面协商对接，确保省际之间生态格局完整、环境协同共治、产业优势互补。
• （二）省内重点地区协调
  • 生态功能强的地区要得到有效保护，创造更多优质生态产品，建立健全生态保护补偿机制。
  • 建设用地资源向中心城市和重点城市倾斜，使优势地区有更大发展空间。
• （三）市县规划指导约束
  • 以省域国土空间格局为指引，统筹市县国土空间开发保护需求，实现发展的持续性和空间的合理性。
  • 省级国土空间规划通过分区传导、底线管控、控制指标、名录管理、政策要求等方式，对市县级规划编制提出指导约束要求。
• （四）专项规划统筹协调 省级国土空间规划要综合统筹相关专项规划的空间需求，协调各专项规划空间安排。

第四节 市级国土空间总体规划主要编制内容

市级总体规划要体现综合性、战略性、协调性、基础性和约束性。

【规划的特征】

• 战略性
• 指导性
• 约束性
• 操作性

【省级国土空间规划特征】

• 战略性
• 协调性
• 综合性
• 约束性

【国土空间规划编制要求】

• 体现战略性
• 提高科学性
• 加强协调性
• 注重操作性

一、落实主体功能定位，明确空间发展目标战略

• 二、优化空间总体格局，促进区域协调、城乡融合发展 落实国家和省的区域发展战略、主体功能区战略，以自然地理格局为基础，形成开放式、网络化、集约型、生态化的国土空间总体格局。 1.完善区域协调格局：
  • （1）城镇密集地区 城市要提出跨行政区域的都市圈、城镇圈协调发展的规划内容，促进多中心、多层次、多节点、组团式、网络化发展，防止城市无序蔓延。
  • （2）其他地区 在培育区域中心城市的同时，要注重发挥县城、重点特色镇等节点城镇作用，形成多节点、网络化的协同发展格局。 2.优先确定生态保护空间。3.保障农业发展空间。4.融合城乡发展空间。5.彰显地方特色空间。6.协同地上地下空间。7.统筹陆海空间。8.明确战略性的预留空间，应对未来发展的不确定性。
• 三、强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展1.落实“三条控制线”： 按照上位国土空间规划确定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等划定要求，统筹划定“三条控制线”。 2.制定水资源供需平衡方案：
  • 明确水资源利用上限；
  • 按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则，优化生产、生活、生态用水结构和空间布局；
  • 重视雨水和再生水等资源利用，建设节水型城市。 3.制定能源供需平衡方案： 落实碳排放减量任务，控制能源消耗总量。 4.严格保护调蓄空间：
  • 保护低洼地等调蓄空间；
  • 明确海洋、河湖水系、湿地、蓄滞洪区和水源涵养地的保护范围；
  • 确定海岸线、河湖自然岸线的保护措施。
• 四、优化空间结构，提升连通性，促进节约集约、高质量发展1.优化城市功能布局和空间结构：
  • 按照主体功能定位和空间治理要求，划分规划分区。 2.明确用地用海规模和比例：
  • 以盘活存量为重点，明确用途结构优化方向；
  • 制定市域国土空间功能结构调整表；
  • 提出城乡建设用地集约利用的目标和措施；
  • 优先保障住房和各类重要公共服务设施用地，以及涉及军事、外事、殡葬等特殊用地。 3.制定中心城区建设用地规划：
  • 确定各类建设用地总量和结构；
  • 制定中心城区城镇建设用地结构规划表。 4.优化建设用地结构和布局：
  • 推动人、城、产、交通一体化发展；
  • 促进产业园区与城市服务功能的融合；
  • 在确保环境安全的基础上，引导发展功能复合的产业社区，促进产城融合、职住平衡。 5.提高空间连通性和交通可达性：
  • 明确综合交通系统发展目标；
  • 促进城市高效、安全、低能耗运行。 6.坚持公交引导城市发展：
  • 提出与城市功能布局相融合的公共交通体系与设施布局。
• 五、完善公共空间和公共服务功能，营造健康、舒适、便利的人居环境1.优化公共服务中心体系布局： 基于常住人口的总量和结构，提出分区分级公共服务中心体系布局和标准；完善服务功能，改善服务的便利性。 2.优化居住用地结构和布局：
  • 改善职住关系；
  • 引导政策性住房优先布局在交通和就业便利地区；
  • 避免形成单一功能的大型居住区；
  • 严控高层高密度住宅。 3.完善社区生活圈：
  • 针对人口老龄化、少子化趋势和社区功能复合化需求，重点提出医疗、康养、教育、文体、社区商业等服务设施和公共开敞空间的配置标准和布局要求；
  • 建设全年龄友好健康城市。 4.优化城市道路网结构和布局： 按照“小街区、密路网”的理念，提高中心城区道路网密度。 5.构建系统安全的慢行系统： 结合街道和蓝绿网络，提出慢行系统规划要求，建设步行友好城市。 6.完善蓝绿开敞空间系统： 结合市域生态网络，为市民创造更多接触大自然的机会。
• 六、保护自然与历史文化，塑造具有地域特色的城乡风貌1.挖掘本地历史文化资源。2.提出全域山水人文格局的空间形态引导和管控原则。3.明确空间形态重点管控地区。4.对乡村地区提出特色保护和风貌塑造要求，营造体现地域特色的田园风光。
• 七、完善基础设施体系，增强城市安全韧性1.优化基础设施布局： 构建集约高效、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。 2.确定防灾减灾目标和设防标准： 基于灾害风险评估，划示灾害风险区。 3.完善应急空间网络： 以社区生活圈为基础，构建城市健康安全单元。
• 八、推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值1.生态修复： 坚持山水林田湖草生命共同体理念，明确生态系统修复目标和重点区域。 2.土地整治： 以乡村振兴为目标。 3.城市更新： 明确实施城市有机更新的重点区域。
• 九、建立规划实施保障机制，确保一张蓝图干到底 提出对下位规划和专项规划的指引，制定近期行动计划，完善规划全生命周期管理。

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