第六章　产业政策

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第一节 产业政策概述

一、产业政策的定义

1. 日本经济学家认为，所谓产业政策是指与产业之间结构有关的产业结构政策和与产业内部竞争组织有关的产业组织政策。

2. 2023 年，美国经济学家认为，产业政策是国家为了实现一定的经济社会发展目标，以推动经济结构调整为目的的各种政策的总和。

   • 经济社会发展目标通常包括：
     • 鼓励创新、提高劳动生产率和经济增长；
     • 应对气候变化；
     • 促进落后地区发展；
     • 推动实现出口替代或进口替代等。

3. 产业政策有以鼓励制造业发展为主的传统。

4. 从产业政策研究的最新成果看，将保障国家经济安全、增加好的工作机会纳入了产业政策应该发挥作用的范畴。

   与以往后发国家在推动工业化过程中制定和实施产业政策不同，当前是已经处于技术前沿的国家在一个充满复杂全球供应链的世界中实施一系列产业政策：

   • 2022 年 8 月，美国总统拜登正式签署《芯片与科学法案》 该法案提出，将在 5 年内投资 2800 亿美元，为美国半导体研发、制造以及劳动力发展提供 527 亿美元的政府补贴，其中 390 亿美元将用于半导体制造业的激励措施，20 亿美元用于汽车和国防系统使用的传统芯片。在美国建立芯片工厂的企业将获得 25％ 的减税。 此外，该法案还将为科学研究提供约 2000 亿美元的资金，投资目标领域包括人工智能、量子计算、无线通信和精准农业等。
   • 2020 年 7 月召开的欧盟峰会达成了总计万亿欧元的复苏计划 根据欧盟的要求，各国获得的援助资金中，大部分（至少 37％）应流入气候友好型项目，另外 20％ 应流入数字化项目。公共交通网络的扩展以及各种地铁和电车线路的扩建将获得 10 亿欧元的资助。

二、产业政策的合理性

经济学家主要从外部性、合作（或者说集聚）失败、公共投入三个方面阐释制定和实施产业政策的合理性。

• （一）外部性
  1. 外部性有正有负，与产业结构政策合理性相关的主要是正外部性。具有正外部性的产品生产，其私人收益低于社会收益，导致市场供给不足（私人最优产量（市场供给）低于社会最优产量）。
  2. 具有正外部性的经济活动包括：
     • 研发活动、干中学等带来的技术溢出；
     • 通过“卡脖子”关键核心技术攻关，减少对国外技术和产品供应的依赖，保障产业链供应链安全效应；
     • 通过产业结构调整优化，劳动生产率提高，能够提供更多较高收入的工作机会，从而产生社会稳定效应等。
  3. 为了改变因外部性造成的市场供给不足，一国政府常常通过制定和实施产业政策，使外部效益内在化，改变市场自身激励机制的不足，使得人们在生产时考虑其对外部的影响。
• （二）协同失败（集聚失败）

  1. 协同失败

     协同失败被用来解释企业之间或市场定价者之间没有协作好所导致的经济衰退。协同失败也是一种“市场失灵”。

  2. 案例

     如果 A 产品生产商获利的前提是其他厂商生产出 B 产品，即如果没有厂商生产 B 产品，A 产品生产商就不能获利。上述情况同样适用于 B 产品生产商。于是，对于 A、B 两个厂商，它们要么选择不生产，要么选择同时生产。

     如果生产 A、B 两种产品实现的社会价值超过其机会成本时，总体经济可能会陷于市场次优均衡的困境，这个时候，政府可以通过产业政策推动生产者和市场达到更优的均衡。

• （三）公共投入

  1. 私人部门的生产活动依赖于公共产品供给，如法律法规、教育、基础设施等。经济学家通常将上述公共产品供给看作是普惠性政策，因为它们不给任何经济活动优先权，也不涉及选择和自由裁量权，带来的是全社会受益。

  2. 实际情况

     实际生活中，生产者的公共产品需求与其所处行业及所在地理位置密切相关，政府公共产品投资的重点不同，受益的生产者群体就不一样。

     一定时期的政府公共产品投资决策注定有选择性，它会考虑何种经济活动更需要政府增加基础设施投资，进而决定投资哪一类基础设施。

  3. 一定时期公共投资的选择性，使其产生了产业政策效果，即为与之关联程度高的产业发展带来了便利及发展优势。

三、产业政策的类型

从我国的具体实践看，既有按照产业发展目标任务进行的产业政策分类，也有按照政府部门职能分工、产业政策实施方式进行的产业政策类型划分。

• （一）按照产业发展目标任务的分类
  • 产业结构政策
  • 产业组织政策
    • 促进企业合理竞争，实现规模经济和专业化协作，形成适合产业技术经济特点和我国经济发展阶段的产业组织结构。
    • 对规模经济效益显著的产业，应形成以少数大型企业（集团）为竞争主体的市场结构；
    • 对产品由大量零部件组成的产业，应形成大、中、小企业合理分工协作、规模适当的市场结构；
    • 对规模经济效益不显著的产业，应鼓励小企业的发展，形成大、中、小企业并存、企业数目较多的竞争性市场结构。
• （二）按照政府部门职能分工的分类：综合性产业政策和具体（行业）产业政策
  • 国家发展和改革委员会产业发展司的具体职责
    • 组织拟订综合性产业政策。
    • 统筹衔接工业发展规划。
    • 拟订支持实体经济发展、加快发展先进制造业的政策措施。
    • 会同有关部门提出工业重大项目布局建议和相关产业重大工程并协调实施。
    • 协调重大技术装备推广应用和产业基地建设。
    • 拟订并协调实施服务业发展战略、规划和政策。
  • 工业和信息化部产业政策与法规司的职责
    • 组织拟订工业、通信业产业政策并监督执行。
    • 研究有关重大战略，提出推进产业结构调整、工业与相关产业融合发展及管理创新的政策建议。
    • 承担推进行业体制改革相关工作。
    • 组织拟定高新技术发展及产业化规划和政策。
    • 组织起草相关法律法规草案及部门规章，承担规范性文件合法性审查和行政复议、行政应诉、执法监督工作。
  • 国家市场监督管理总局竞争政策协调司的职责
    • 负责统筹推进竞争政策实施，负责反垄断综合协调工作。
    • 指导地方开展反垄断工作。
    • 牵头拟订反垄断制度措施和指南。
    • 组织实施公平竞争审查制度，督促指导各部门和地方开展公平竞争审查工作。
    • 负责滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法工作。
    • 承担反垄断案件内部法制审核工作。
• （三）按照实施方式分类：差异化和选择性产业政策；普惠化和功能性产业政策
  • 差异化和选择性产业政策的实施方式 政府对微观经济进行广泛干预，以挑选赢家、扭曲价格等途径主导关键资源和要素的配置。
  • 普惠化和功能性产业政策的实施方式 市场居于主导地位，政府的主要作用在于增进市场机能、扩展市场作用范围并在公共领域补充市场的不足。
  • 《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确要求：
    • 完善产业政策体系，推动产业政策向普惠化和功能性转型，强化对技术创新和结构升级的支持，加强产业政策和竞争政策协同。
    • 健全推动发展先进制造业、振兴实体经济的体制机制。
    • 建立市场化法治化化解过剩产能长效机制，健全有利于促进市场化兼并重组、转型升级的体制和政策。

四、产业政策的实施手段

财税手段

• 发放财政补贴，减免税费。

金融手段

• 政策性金融机构向企业发放低息贷款。
• 通过政府产业基金对政策上需要支持的产业或企业进行投资。

贸易保护措施

• 主要手段有保护关税、进口限制、外资流入限制、技术引进限制。
• 主要针对国内尚未成熟的产业，出于保护和扶持的目的，采取限制进口和鼓励出口的措施。

法律措施

• 主要是制定和颁布相关法律法规。

组织措施

• 专门的组织机构长期从事产业政策研究和制定。

信息服务措施

• 政府定期发布有关产业和贸易资讯，为企业提供信息服务。

第二节 完善产业政策的部署与要求

• 一、因地制宜发展新质生产力
  • 推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，推动劳动者、劳动资料、劳动对象优化组合和更新跃升，催生新产业、新模式、新动能，发展以高技术高效能、高质量为特征的生产力。
    • 加强关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术颠覆性技术创新。
    • 加强新领域新赛道制度供给，建立未来产业投入增长机制。
    • 完善推动新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性产业发展政策和治理体系，引导新兴产业健康有序发展。
    • 以国家标准提升引领传统产业优化升级，支持企业用数智技术、绿色技术改造提升传统产业。
    • 强化环保、安全等制度约束。
  • 健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。
    • 鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资。
    • 更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。
• 二、促进实体经济和数字经济深度融合
  • 加快推进新型工业化，培育壮大先进制造业集群，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。
    • 建设一批行业共性技术平台，加快产业模式和企业组织形态变革，健全提升优势产业领先地位体制机制。
    • 优化重大产业基金运作和监管机制，确保资金投向符合国家战略要求。
    • 建立保持制造业合理比重投入机制，合理降低制造业综合成本和税费负担。
  • 加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系。
    • 加快新一代信息技术全方位全链条普及应用，发展工业互联网，打造具有国际竞争力的数字产业集群。
    • 促进平台经济创新发展，健全平台经济常态化监管制度。
    • 建设和运营国家数据基础设施，促进数据共享。
    • 加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度，提升数据安全治理监管能力，建立高效便利安全的数据跨境流动机制。
• 三、支持服务业高质量发展
  1. 完善支持服务业发展政策体系，优化服务业核算，推进服务业标准化建设。
  2. 聚焦重点环节分领域推进生产性服务业高质量发展，发展产业互联网平台，破除跨地区经营行政壁垒，推进生产性服务业融合发展。
  3. 健全加快生活性服务业多样化发展机制。
  4. 完善中介服务机构法规制度体系，促进中介服务机构诚实守信、依法履责。
• 四、推进现代化基础设施建设
  1. 构建新型基础设施规划和标准体系，健全新型基础设施融合利用机制，推进传统基础设施数字化改造，拓宽多元化投融资渠道，健全重大基础设施建设协调机制。
  2. 深化综合交通运输体系改革，推进铁路体制改革，发展通用航空和低空经济，推动收费公路政策优化。
  3. 提高航运保险承保能力和全球服务水平，推进海事仲裁制度规则创新。
  4. 健全重大水利工程建设、运行、管理机制。
• 五、提升产业链供应链韧性和安全水平
  1. 抓紧打造自主可控的产业链供应链，健全强化集成电路、工业母机、医疗装备、仪器仪表、基础软件、工业软件、先进材料等重点产业链发展体制机制，全链条推进技术攻关、成果应用。
  2. 建立产业链供应链安全风险评估和应对机制。
  3. 完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动转出地和承接地利益共享。
  4. 建设国家战略腹地和关键产业备份。
  5. 加快完善国家储备体系。
  6. 完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系。

第三节 我国的产业结构政策

一、产业结构调整指导目录

• （一）功能定位与适用范围《产业结构调整指导目录》 （1）是引导投资方向，政府管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。 （2）原则上适用于我国境内的各类企业。是修订《外商投资产业指导目录》的主要依据之一（外商投资按照《外商投资产业指导目录》执行）。《产业结构调整指导目录》淘汰类适用于外商投资企业。 （3）《产业结构调整指导目录》和《外商投资产业指导目录》执行中的政策衔接问题由国家发展和改革委员会会同商务部研究协商。
• （二）类别构成及政策措施 《产业结构调整指导目录》由鼓励、限制和淘汰三类目录组成。不属于鼓励类、限制类和淘汰类，且符合国家有关法律、法规和政策规定的，为允许类。 允许类不列入《产业结构调整指导目录》。
  • 鼓励类
    • 主要是对经济社会发展有重要促进作用，有利于节约资源、保护环境、产业结构优化升级，需要采取政策措施予以鼓励和支持的关键技术、装备及产品。
    • 政策措施：
      • 对鼓励类投资项目，按照国家有关投资管理规定进行审批、核准或备案；
      • 各金融机构应按照信贷原则提供信贷支持；
      • 在投资总额内进口的自用设备，除财政部发布的《国内投资项目不予免税的进口商品目录（2000年修订）》所列商品外，继续免征关税和进口环节增值税。在国家出台不予免税的投资项目目录等新规定后，按新规定执行。
  • 限制类
    • 主要是工艺技术落后，不符合行业准入条件和有关规定，不利于产业结构优化升级，需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品。
    • 政策措施： ① 对属于限制类的新建项目，禁止投资：
      • 投资管理部门不予审批、核准或备案；
      • 各金融机构不得发放贷款；
      • 土地管理、城市规划和建设、环境保护、质检、消防、海关、工商等部门不得办理有关手续；
      • 凡违反规定进行投融资建设的，要追究有关单位和人员的责任。 ② 对属于限制类的现有生产能力：
      • 允许企业在一定期限内采取措施改造升级；
      • 金融机构按信贷原则继续给予支持；
      • 国家有关部门要根据产业结构优化升级的要求，遵循优胜劣汰的原则，实行分类指导。
  • 淘汰类
    • 主要是不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。
    • 政策措施： ① 对淘汰类项目，禁止投资：
      • 各金融机构应停止各种形式的授信支持，并采取措施收回已发放的贷款；
      • 各地区、各部门和有关企业要采取有力措施，按规定限期淘汰；
      • 在淘汰期限内，国家价格主管部门可提高供电价格；
      • 对国家明令淘汰的生产工艺技术、装备和产品，一律不得进口、转移、生产、销售、使用和采用。 ② 对不按期淘汰生产工艺技术、装备和产品的企业：
      • 地方各级人民政府及有关部门要依据国家有关法律法规责令其停产或予以关闭，并采取妥善措施安置企业人员、保全金融机构信贷资产安全等；
      • 其产品属实行生产许可证管理的，有关部门要依法吊销生产许可证；
      • 工商行政管理部门要督促其依法办理变更登记或注销登记；
      • 环境保护管理部门要吊销其排污许可证；
      • 电力供应企业要依法停止供电。
      • 对违反规定者，要依法追究直接责任人和有关领导的责任。
• （三）《产业结构调整指导目录（2024 年本）》简称《目录（2024 年本）》 产业是经济发展的关键所在，是一个国家的立国之本。推动产业结构调整是建设现代化产业体系、增强产业核心竞争力、促进产业迈向全球价值链中高端的重要举措。
  • 《目录（2024 年本）》由鼓励、限制和淘汰三类目录组成。 （1）鼓励类：主要是对经济社会发展有重要促进作用的技术、装备及产品； （2）限制类：主要是工艺技术落后，不符合行业准入条件和有关规定，不利于安全生产，不利于实现碳达峰碳中和目标，需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品； （3）淘汰类：主要是不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境，安全生产隐患严重，阻碍实现碳达峰碳中和目标，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。 鼓励类、限制类和淘汰类之外的，且符合国家有关法律、法规和政策规定的属于允许类。
  • 《目录（2024 年本）》的政策导向坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上。
    • 推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国；
    • 加快构建具有智能化、绿色化、融合化特征和符合完整性、先进性、安全性要求的现代化产业体系。 政策导向：
    • 一是推动制造业高端化、智能化、绿色化。
      • 以智能制造为主攻方向，推动产业技术变革和优化升级。
    • 二是巩固优势产业领先地位。
      1. 加快传统产业改造提升，提高先进产能比例，有效扩大优质供给；
      2. 依法依规化解过剩产能、淘汰落后产能；
      3. 大力发展壮大战略性新兴产业，加快发展数字经济，前瞻布局未来产业，构建产业发展新引擎；
      4. 扎实推进农业现代化，巩固和提高粮食、重要农产品生产能力，强化农业科技和装备支撑；
      5. 加快发展物联网，建设高效顺畅的流通体系；
      6. 优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系。
    • 三是在关系安全发展的领域加快补齐短板。
      1. 加快实现高水平科技自立自强，以国家战略需求为导向，积聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战；
      2. 加快推进产业基础再造和重大技术装备攻关，提升战略性资源供应保障能力；
      3. 加强重点领域安全能力建设，增强产业体系抗冲击能力，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全，守住不发生系统性风险底线。
    • 四是构建优质高效的服务业新体系。
      • 推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，培育新业态、新模式、新路径；
      • 推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，加快发展研发设计、现代物流、法律服务等服务业，加快推进服务业数字化；
      • 推动生活性服务业向高品质和多样化升级，加快发展健康、养老、托育、文化、旅游、体育、家政等服务业，加强公益性、基础性服务业供给；
      • 推进服务业标准化、品牌化建设。

二、鼓励外商投资产业目录

• （一）功能定位及有关优惠政策
  1. 政策依据
     • 《鼓励外商投资产业目录》
     • 《外商投资法》
     • 《外商投资法实施条例》
  2. 外资鼓励类项目享受的支持政策主要包括：
     • 免征关税政策：对于鼓励类外商投资项目，在投资总额内进口自用设备，除《进口不予免税的重大技术装备和产品目录》《外商投资项目不予免税的进口商品目录》外，实行免征关税政策。
     • 企业所得税优惠：对于符合条件的西部地区和海南省鼓励类产业的外商投资企业，减按15％征收企业所得税。
     • 土地供应优惠：对于集约用地的鼓励类外商投资工业项目优先供应土地，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应全国工业用地出让最低价标准的70％执行。
• （二）《鼓励外商投资产业目录（2022 年版）》 （简称《鼓励目录（2022 年版）》）
  • 持续鼓励外资投向的领域：
    • 制造业：全国目录新增或扩展元器件、零部件、装备制造等条目。
    • 生产性服务业：全国目录新增或扩展专业设计、技术服务与开发等条目。
    • 中西部和东北地区：根据各地劳动力、特色资源等优势，新增或扩展了“中西部地区外商投资优势产业目录”（简称“中西部目录”）有关条目。
  • 主要变化（与2020年版相比）：
    • 全国目录重点方向：继续将制造业作为鼓励外商投资的重点方向，提升产业链供应链水平。
    • 服务业与制造业融合：全国目录将促进服务业和制造业融合发展作为修订重点。
    • 扩大中西部目录范围：结合各地劳动力、特色资源等比较优势，新增相关条目。 （1）发挥人力资源优势
    • 在江西、安徽、河南、贵州、甘肃、宁夏、广西等省区新增劳动密集型加工贸易相关产业条目。 （2）发挥传统制造优势
    • 在重庆、四川、湖北、湖南、陕西等省市新增装备制造等条目。 （3）立足农业资源优势
    • 在黑龙江、吉林、辽宁等省新增农畜产品加工等条目。 （4）提升沿边外向型经济发展水平
    • 在西藏、新疆、云南等省区新增商贸物流、旅游休闲等条目。 （5）推动资源型地区绿色转型
    • 在山西、内蒙古等省区新增相关条目。

三、加快产业结构绿色低碳转型的主要任务及政策

• （一）主要任务 《中共中央国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》（2024 年7 月31 日）明确提出，加快产业结构绿色低碳转型。主要任务如下：
  • 推动传统产业绿色低碳改造升级
    • 大力推动钢铁、有色、石化、化工、建材、造纸、印染等行业绿色低碳转型，推广节能低碳和清洁生产技术装备，推进工艺流程更新升级。
    • 优化产能规模和布局，持续更新土地、环境、能效、水效和碳排放等约束性标准，以国家标准提升引领传统产业优化升级，建立健全产能退出机制。
  • 大力发展绿色低碳产业
    • 加快发展战略性新兴产业，建设绿色制造体系和服务体系，不断提升绿色低碳产业在经济总量中的比重。
    • 加快培育有竞争力的绿色低碳企业，打造一批领军企业和专精特新中小企业。
    • 大力推广合同能源管理、合同节水管理、环境污染第三方治理等模式，以及以环境治理效果为导向的环境托管服务。
    • 推动文化产业高质量发展，促进文化和旅游深度融合发展。
    • 积极鼓励绿色低碳导向的新产业、新业态、新商业模式加快发展。
    • 目标：到2030年，节能环保产业规模达到15万亿元左右。
  • 加快数字化绿色化协同转型发展
    • 推进产业数字化智能化同绿色化的深度融合，深化人工智能、大数据、云计算、工业互联网等在电力系统、工农业生产、交通运输、建筑建设运行等领域的应用，实现数字技术赋能绿色转型。
    • 推动各类用户“上云、用数、赋智”，支持企业用数智技术、绿色技术改造提升传统产业。
    • 推动绿色低碳数字基础设施建设，推进既有设施节能降碳改造，逐步淘汰“老旧小散”设施。
    • 引导数字科技企业绿色低碳发展，助力上下游企业提高减碳能力。
    • 探索建立环境污染和气象灾害高效监测、主动预警、科学分析、智能决策系统。
    • 推进实景三维中国建设与时空信息赋能应用。
• （二）支持政策
  • 财税政策支持
    • 构建有利于促进绿色低碳发展和资源高效利用的财税政策体系，支持以下领域：
      • 新型能源体系建设
      • 传统行业改造升级
      • 绿色低碳科技创新
      • 能源资源节约集约利用
      • 绿色低碳生活方式推广
  • 绿色金融工具
    • 延长碳减排支持工具实施年限至2027年年末。
    • 创新和优化投资机制，鼓励各类资本提升绿色低碳领域投资比例。
    • 中央预算内投资：对以下领域重点项目给予支持：
      • 绿色低碳先进技术示范
      • 重点行业节能降碳
      • 资源高效循环利用
      • 环境基础设施建设
    • 引导和规范社会资本参与绿色低碳项目投资、建设、运营，鼓励社会资本以市场化方式设立绿色低碳产业投资基金。
    • 支持符合条件的新能源、生态环境保护等绿色转型相关项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITS）。
  • 价格政策
    • 完善绿色转型价格政策。
  • 资源环境要素市场化
    • 健全资源环境要素市场化配置体系，完善交易制度规范及登记、出让、转让、抵押等配套制度，探索基于资源环境权益的融资工具。
    • 健全横向生态保护补偿机制，完善生态产品价值实现机制。
    • 推进全国碳排放权交易市场和温室气体自减排交易市场建设，健全法规制度，适时有序扩大交易行业范围。
    • 完善绿色电力证书交易制度，加强绿电、绿证、碳交易等市场化机制的政策协同。
  • 碳达峰碳中和标准体系
    • 建立碳达峰碳中和标准体系，推进基础通用标准及碳减排、碳清除相关标准制定修订。
    • 制定企业碳排放和产品碳足迹核算、报告、核查等标准。

第四节 我国的产业布局政策

一､促进制造业有序转移政策

• （一）产业发展与转移指导目录 与优化产业布局有关的产业目录主要包括：
  • 《鼓励外商投资产业目录》
  • 《产业发展与转移指导目录》
  • 《西部地区鼓励类产业目录》
  • 《产业结构调整指导目录》 《产业发展与转移指导目录》 以各地资源禀赋、产业发展基础、资源条件等为基础，从以下两个方面引导各地根据自身条件确定和发展相关产业，并提出主要承接地，助力当地产业高质量发展：
  1. 优先承接发展
  2. 引导优化调整
• （二）促进制造业有序转移的指导意见 工信部等十部门联合发布《关于促进制造业有序转移的指导意见》（工信部联政法〔2021〕215号）（以下简称《意见》）。
  • 主要考虑
    • 坚持市场主导、政府引导
    • 坚持因业施策、因地制宜
    • 坚持巩固优势、错位发展
    • 坚持生态优先、安全发展
    • 坚持开放合作、互利共赢
  • 主要特点 《意见》明确提出制造业“转什么”“谁承接”“如何承接”，提出转移的重点方向、重点产业和保障措施，具有以下四个方面特点： (1) 推动有效市场和有为政府更好结合(2) 高度重视生态环境要求(3) 精准与产业目录配套互补
    • 共同推动产业转移工作有序开展。 (4) 提出三种转移合作模式
    • 产业链供应链上下游对接合作模式 推进上下游对接，打造具有竞争力的产业链供应链生态体系。
    • 区域间产业转移合作模式 支持东部地区通过托管、共建等形式支持中西部、东北地区发展。
    • 科技成果跨区域转移合作模式 鼓励东部地区科技创新成果在中西部、东北地区孵化转化。

二､促进产业集群发展的政策

• （一）加快发展先进制造业集群的意见 2023年5月5日召开的国务院常务会议审议并通过了关于加快发展先进制造业集群的意见。会议指出：
  • 发展先进制造业集群是推动产业迈向中高端、提升产业链供应链韧性和安全水平的重要抓手。
  • 这一举措有利于形成协同创新、人才集聚、降本增效等规模效应和竞争优势。
• （二）促进中小企业集群式发展 工业和信息化部印发了《促进中小企业特色产业集群发展暂行办法》（工信部企业〔2022〕119号）（以下简称《办法》）。 《办法》围绕创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，立足于做强中小企业特色产业集群主导产业，明确了六大培育重点工作：
  1. 提升集群主导产业优势
  2. 激发集群创新活力
  3. 推进集群数字化升级
  4. 加快集群绿色低碳转型
  5. 深化集群开放合作
  6. 提升集群治理和服务能力认定要求：
  • 申报的中小企业产业集群应为县级区划范围内的集群。
  • 第二批起，需先被认定为省级中小企业特色产业集群。
  • 中小企业特色产业集群的认定有效期为三年。
• （三）发展轻工特色产业集群 2023年8月，工业和信息化部、国家发展改革委、商务部等三部门联合发布了《轻工业稳增长工作方案（2023-2024年）》。 “推动产业生态协调发展”是其中的重要工作举措之一，具体内容如下：
  1. 强化龙头企业带动作用
  2. 培育一批专精特新企业
     • 开展“轻工产业带中国行”活动。
     • 发挥智能制造系统解决方案供应商联盟作用。
     • 培育一批轻工领域专精特新“小巨人”企业、制造业单项冠军企业。
  3. 梯度培育轻工产业集群
     • 培育50个轻工“三品”示范城市。
     • 支持培育一批中小企业特色产业集群。
  4. 推动产业在国内有序转移

第五节 医药､集成电路等产业的高质量发展政策

一､医药工业和医疗装备产业

2023年8月25日召开的国务院常务会议，审议通过了《医药工业高质量发展行动计划（2023-2025年）》和《医疗装备产业高质量发展行动计划（2023-2025年）》。

会议强调：

• 医药工业和医疗装备产业是卫生健康事业的重要基础，事关人民群众生命健康和高质量发展全局。
• 要着力提高医药工业和医疗装备产业的韧性与现代化水平，增强高端药品、关键技术和原辅料等供给能力，加快补齐我国高端医疗装备短板。
• 要着眼于医药研发创新难度大、周期长、投入高的特点，给予全链条支持，鼓励和引导龙头医药企业发展壮大，提高产业集中度和市场竞争力。
• 要充分发挥我国中医药的独特优势，加大保护力度，维护中医药发展安全。
• 要高度重视国产医疗装备的推广应用，完善相关支持政策，促进国产医疗装备迭代升级。
• 要加大医工交叉复合型人才培养力度，支持高校与企业联合培养一批医疗装备领域的领军人才。

二､原料药产业

国家发展改革委、工业和信息化部联合印发的《关于推动原料药产业高质量发展的实施方案》(发改产业〔2021〕1523 号)明确了推动原料药产业高质量发展的基本原则、发展目标和重点任务。

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(一)基本原则

坚持创新引领；坚持绿色低碳；坚持科学布局；坚持开放发展。

1. 坚持创新引领

   优化产业创新发展环境，强化企业创新主体地位，推动包括工艺创新、模式创新等在内的全面创新，培育产学研结合、上下游联动的创新体系，提高原料药产业链供应链自主可控水平。

2. 坚持绿色低碳

   探索形成生产效率高、资源消耗少、环境影响小、碳排放强度低的绿色生产方式。

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(二)发展目标

2025年，开发一批高附加值高成长性品种，突破一批绿色低碳技术装备，培育一批有国际竞争力的领军企业，打造一批有全球影响力的产业集聚区和生产基地。原料药产业创新发展和先进制造水平大幅提升，绿色低碳发展能力明显提高，供给体系韧性显著增强，为医药产业发展提供坚强支撑，为国际竞争合作锻造特色长板。

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(三)主要任务

1. 推动生产技术创新升级；
2. 推动产业绿色低碳转型；
3. 推动产业结构优化调整；
4. 推动产业集中集聚发展；
5. 推动重大装备攻关突破；
6. 推动关联产业分工协作；
7. 推动产业标准体系建设；
8. 推动产业高水平开放合作。

三､集成电路产业和软件产业

1. 集成电路产业和软件产业是战略性､基础性产业,是引领新一轮科技革命和产业变革的关键力量｡
2. 国务院于2020年制定《新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展的若干政策》:

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(1) 财税方面的政策措施有:

① 国家对集成电路企业或项目､软件企业实施所得税优惠政策｡

② 国家对集成电路企业或项目､软件企业实施的所得税优惠政策条件和范围,根据产业技术进步情况进行动态调整｡

③ 在一定时期内,国家对集成电路企业或项目､软件企业实施增值税､进口关税､进口环节增值税优惠政策｡

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(2) 投融资方面的政策措施有:

① 鼓励和支持集成电路企业､软件企业按照市场化原则进行重组并购｡

② 充分利用国家和地方现有的政府投资基金支持集成电路产业和软件产业发展,鼓励社会资本按照市场化原则,多渠道筹资,设立投资基金｡

③ 鼓励地方政府建立贷款风险补偿机制,支持集成电路企业､软件企业获得商业贷款｡充分发挥融资担保机构作用,积极为集成电路和软件领域小微企业提供各种形式的融资担保服务｡

④ 鼓励商业性金融机构进一步改善金融服务,加大对集成电路产业和软件产业的中长期贷款支持力度,积极创新适合集成电路产业和软件产业发展的信贷产品,在风险可控､商业可持续的前提下,加大对重大项目的金融支持力度;引导保险资金开展股权投资;支持银行理财公司､保险､信托等非银行金融机构发起设立专门性资管产品｡

⑤ 大力支持符合条件的集成电路企业和软件企业在境内外上市融资｡

⑥ 鼓励符合条件的集成电路企业和软件企业发行企业债券､公司债券､短期融资券和中期票据等,拓宽企业融资渠道,支持企业通过中长期债券等方式从债券市场筹集资金｡

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《若干政策》明确,凡在中国境内设立的集成电路企业和软件企业,不分所有制性质,均可按规定享受相关政策｡

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