第三章　投资体制与投资政策

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投资是现代社会中最常见、最重要的经济活动之一。

投资支出具有极强的易变性，是引起经济周期性波动的主要因素，是政府宏观调控关注的一个重要变量。投资政策是政府管理和调控全社会固定资产投融资活动的政策总和。

第一节 投资概述

一、投资的含义及分类

（一）投资含义

1. 在经济学中，投资是对用于未来生产更多物品和服务的物品的购买，它是资本设备、存货和建筑物购买的总和。建筑物投资包括新住房支出。
2. 经济学中的投资：指的是资本形成过程，即物质资本存量的增加或更新，其实质是储蓄转化为资本的过程。
3. 购买证券、土地和其他资产等经济活动，引起的仅仅是财产转移，而不是资本存量的变化，因而不是宏观经济学考察的投资活动。
4. 工程咨询业涉及的投资主要是经济学意义上的投资，即资本形成过程。

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（二）投资主体（=投资者）

1. 含义：投资活动的发起人或行为主体，可以是政府部门和机构，也可以是私营部门和个人。
2. 私营部门的投资领域和投资目的不同于政府部门：
   • 政府投资：主要集中在自然垄断行业和公共产品部门，即市场失灵的领域。其投资目的在于最大限度地提高国民经济效益，虽然政府也会考虑投资回报，但更强调国民经济和社会发展的需要。
   • 私营投资：主要集中在竞争性行业，投资目的是利润最大化。

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（三）投资分类

1. 按其具体形式分为：
   • 固定资产投资：企业用来增加新厂房、新设备、营业用建筑物（即非住宅建筑物）以及住宅建筑物的支出。
   • 存货投资：是企业持有的存货价值的变化，存货变动可以是正值（存货增加），也可以是负值（存货减少）。存货包括生产单位购进的原材料、燃料和储备物资等存货以及生产单位生产的产成品、半成品和在制品等存货。在宏观经济形势分析中，通常将存货投资变动情况作为判断国民经济运行变化的重要先行指标。
2. 重置投资、净投资和总投资：
   • 重置投资：从会计学的角度看，对资本磨损的补偿就是折旧，即为保证原有生产能力不变而进行的投资。
   • 净投资：每年新增的资本，即投资减去磨损后的余额。净投资 = 总投资 - 折旧（重置投资）。
   • 总投资：以货币形式表现的在一定时期内建造和购置固定资产的工作量以及与此有关费用的总称。
3. 自发投资和引致投资：
   • 自发投资：又称自主投资，指不受国民收入和消费水平影响，由人口、技术、资源、政府政策等外生变量所引起的投资。一般来说，新发明、新技术、新产品开发投资属于自发投资。
   • 引致投资：又称诱发性投资，指受国民收入影响，随国民收入变化而变动的投资。国民收入增加，消费需求扩大，将导致投资的增加，反之则投资减少。在总需求扩张的情况下，需要更多的引致投资。
4. 有形投资和无形投资：
   • 有形投资：指对使用期限在一年以上、单位价值在规定标准以上的房屋、建筑物及设备工器具的投资。
   • 无形投资：指用于获得无形资产的投资。无形资产是指没有实物形态，而以某种特殊权利、技术、知识等价值形态存在于企业并长期发挥作用的资产，如土地使用权、专利权、非专利技术、商标、商誉等。

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（四）投资统计

1. 固定资产投资含义：是以货币形式表现的在一定时期内建造和购置固定资产的工作量以及与此有关费用的总称。
2. 全社会固定资产投资：由两大部分组成：
   • 固定资产投资（不含农户）。
   • 农户投资。
3. 固定资产投资项目的统计起点：500万元。

二、投资的决定

1. 投资与否的原理

   经济理论认为，是否要对新的实物资本进行投资，取决于这些新投资的预期利润率同为购买这些资产而必须借进的款项所要求的利率的比较：

   • 预期利润率大于利率：投资是值得的。
   • 预期利润率小于利率：投资就不值得。

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1. 在决定投资的诸多因素中，利率是首要因素

   在投资的预期利润率既定时，企业是否进行投资，首先就决定于利率的高低：

   • 利率上升：投资需求减少。
   • 利率下降：投资需求增加。

   总之，企业投资是利率的减函数。

三、投资的意义

由于消费支出相对稳定，净出口增减幅度可能较大但绝对量一般较小，因此在国民经济的三大需求中，固定资产投资就是最具决定性的变量，它的增减与国民经济运行状况关系甚大。

经济学概括、解释投资与国民收入之间变动关系的理论分别是**“乘数理论”和“加速数原理”**。

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• （一）乘数理论

  1. 含义

     乘数原理说明了投资变化如何引起收入变化。

     一方面，增加的投资支出用于购买投资品时，推动投资品生产和供给的增长；另一方面，随着投资品生产和供给的增长，就业和收入水平同步提升。

     接着，已知边际消费倾向，收入提高，消费支出增加，进而推动消费品的生产和供给增长。换句话讲，已知边际消费倾向条件下投资支出的增加可导致国民收入成倍的增加。

     以上是从投资增加的方面说明乘数效应的。实际上，投资减少也会引起收入成倍的减少。

  2. 计算公式

     投资乘数指收入的变化（收入增量）与带来这种变化的投资支出的变化（投资增量）的比率：

     投资乘数是边际储蓄倾向的倒数，边际储蓄倾向越高，投资乘数越小，反之则投资乘数越大。

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• （二）加速数原理

  1. 含义

     加速数原理则说明的是国民收入变动对投资变动的影响。（乘数原理说明的是投资变动对国民收入变动的影响）

     产量或收入的较小变化会引起投资水平的大幅度变化。不仅如此，产量或收入增长速度放慢也会造成投资大幅度下滑。

     总投资 = 净投资 + 重置投资

     • 净投资：取决于加速数和国民收入（或产出）的增量。
     • 加速数又称“加速系数”，是指产出的变化所引致的净投资的倍增或倍减的变化。

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• （三）乘数－加速模型

  1. 含义

     将乘数原理和加速数原理结合起来，建立了乘数－加速模型。

  2. 作用

     用“乘数”和“加速数”的相互作用来解释经济的周期性波动。

     乘数和加速数相互作用引起经济周期的具体过程是：

     根据乘数原理，投资增加引起产量的更大增加，而在加速数原理作用下，产量的增加将引发投资的进一步增加，于是经济进入繁荣期；当产量达到一定水平，增长速度放缓，受加速数原理影响，投资增速更快下降，而投资增长放缓甚至减少又会由于乘数作用使产量继续减少，于是经济运行进入萧条期。

四、投资的宏观调控

投资宏观调控是政府宏观调控的重要组成部分，其最终目标当且应当与国民经济宏观调控的最终目标相一致，即：促进经济增长、充分就业、物价稳定与国际收支平衡，实现国民经济持续、稳定、协调发展。

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• （一）主要任务 根据保持社会总供求基本平衡和经济结构调整优化的要求，我国投资宏观调控的主要任务包括：（发挥投资对优化供给结构的关键性作用）
  1. 调控投资总量，保持合理投资规模；
  2. 调控投资的产业结构和部门结构，促进产业结构优化升级；
  3. 调控投资的地区布局，促进区域经济协调发展；
  4. 调控重大建设项目安排，发挥中国特色社会主义市场经济制度的优越性；
  5. 建立和完善有利于提高投资效益的制度环境和市场条件。

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• （二）主要调控方式和手段
  1. 我国投资宏观调控以间接调控方式为主。
  2. 主要手段：
     • 经济政策：包括货币政策、金融政策、财政政策、投资政策、产业政策和地区政策。
     • 经济杠杆：主要包括利率、汇率、税收和价格等手段。
     • 计划指导和信息引导：制定国民经济和社会发展中长期规划，制定重点领域专项规划和重点区域发展规划，建设国家和地方重大建设项目库。
     • 法律手段：与投资宏观调控直接相关的各种法律、法令和条例，以及与之相联系的法律法规。
     • 必要的行政手段：包括政府直接投资项目的审批，企业投资项目的核准、备案等。

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• （三）近期工作重点
  • 持续深化投融资体制改革
    • 加大投资审批制改革力度，健全政府投资管理体制，加强投资项目事中事后监管，加强投资信息化管理建设。
    • 着力营造公平竞争的市场环境，完善投资准入、新技术新业务安全评估等政策，健全透明、可预期的常态化监管制度。
    • 着力破除影响和制约各类市场经营主体投资活动的体制机制障碍，激发市场活力、增强内生动力、释放内需潜力，发挥市场资源配置的决定性作用。
    • 规范编制政府投资计划，集中力量办大事、难事、急事，有所为、有所不为，有所先为、有所后为，重点保障中央部署的重大战略和重大工程，更好发挥政府作用。
  • 扩大有效投资
    • 做好基础设施补短板的加法，坚持把新型基础设施建设作为扩大有效投资的重要方向。
    • 做好投资准入限制的减法，进一步深化负面清单制度改革，从制度上规范招投标、审批、环评等方面程序，严格落实“非禁即入”“非限即入”要求，消除隐性壁垒，建立更加公平开放的投资环境。
    • 做好民间投资活力的乘法，切实落实“两个毫不动摇”，为民营企业打造更加公平、透明、法治的发展环境，依法保护各类产权特别是私有产权，加强用地、用能、用水、资金等方面的要素保障。
    • 同时，发挥好重大项目牵引和政府投资撬动作用，选择一批收益好、条件好的投资项目，采取多种方式吸引民间资本参与。

五、投资与工程咨询

工程咨询服务范围包括：

①规划咨询

②项目咨询

③评估咨询

④全过程工程咨询

第二节 投资项目管理制度

1. 我国目前实施的投资项目管理制度有：
   • 项目资本金制度
   • 项目法人责任制
   • 招标投标制度
   • 工程监理制度
   • 合同管理制度

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1. 《关于加强基础设施建设项目管理确保工程安全质量的通知》（发改投资规〔2021〕910 号）提出：

   （1）落实项目法人责任制：项目单位及其法定代表人对项目建设的安全质量负总责。

   （2）落实招标投标制

   （3）落实工程监理制

   （4）落实合同管理制

一、项目资本金制度

对固定资产投资项目（以下简称投资项目）实行资本金制度。国务院发布《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26 号），主要内容如下：

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（一）进一步完善投资项目资本金制度

1. 明确投资项目资本金制度的适用范围和性质

   （1）适用范围：我国境内的企业投资项目和政府投资的经营性项目。

   （2）性质：

   • 投资项目资本金作为项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息；
   • 投资者可按其出资比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。

2. 分类实施投资项目资本金核算管理

   （1）设立独立法人的投资项目：其所有者权益可以全部作为投资项目资本金。

   （2）未设立独立法人的投资项目：项目单位应设立专门账户，规范设置和使用会计科目，按照国家有关财务制度、会计制度对拨入的资金和投资项目的资产、负债进行独立核算，并据此核定投资项目资本金的额度和比例。

3. 按照投资项目性质，规范确定资本金比例

   （1）属于政府投资项目的：有关部门在审批可行性研究报告时要对投资项目资本金筹措方式和有关资金来源证明文件的合规性进行审查，并在批准文件中就投资项目资本金比例、筹措方式予以确认。

   （2）属于企业投资项目的：提供融资服务的有关金融机构要加强对投资项目资本金来源、比例、到位情况的审查监督。

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（二）适当调整基础设施项目最低资本金比例

• 港口、沿海及内河航运项目，项目最低资本金比例由25%调整为20%。
• 机场项目最低资本金比例维持25%不变，其他基础设施项目维持20%不变。

其中，公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5个百分点：

（1）实行审批制的项目：审批部门可以明确项目单位按此规定合理确定的投资项目资本金比例。

（2）实行核准或备案制的项目：项目单位与金融机构可以按此规定自主调整投资项目资本金比例。

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（三）鼓励依法依规筹措重大投资项目资本金

1. 对基础设施领域和国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金。
2. 通过发行金融工具等方式筹措的各类资金，按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的，可以认定为投资项目资本金，但不得超过资本金总额的50%。
3. 存在下列情形之一的，不得认定为投资项目资本金：
   • 存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件；
   • 当期债务性资金偿还前，可以分红或取得收益；
   • 在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金。
4. 地方各级政府及其有关部门可统筹使用本级预算资金、上级补助资金等各类财政资金筹集项目资本金，可按有关规定将政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

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（四）严格规范管理，加强风险防范

1. 项目借贷资金和不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金，不得作为投资项目资本金。
2. 筹措投资项目资本金，不得违规增加地方政府隐性债务，不得违反国家关于国有企业资产负债率相关要求。
3. 不得拖欠工程款。

二、项目法人责任制

为建立投资责任约束机制，规范项目法人的行为，明确其责、权、利，提高投资效益，原国家计委于1996年制定并颁布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。

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（一）项目法人责任制的适用范围

《暂行规定》明确指出：国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。

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（二）项目法人的设立及职责

1. 设立形式：有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司。

2. 设立时间

   • 第一步：新上项目在项目建议书批准后，应及时组建项目法人筹备组，项目法人筹备组应主要由项目投资方代表组成。
   • 第二步：有关单位在申报项目可行性研究报告时，须同时提出项目法人的组建方案。
   • 第三步：项目可行性研究报告经批准后，正式成立项目法人。

3. 项目法人职责

   项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。

   根据《中央预算内投资项目监督管理办法》（发展改革委2023年第10号令）第十四条规定，项目法人应当严格落实投资项目及其相应的投资计划执行的日常管理主体责任，具体内容包括：

   （1）项目单位应当如实申报项目建设进度，并按照规定的建设内容、规模、标准和工期等组织项目建设；

   （2）对于投资项目概算或总投资出现大幅度缩减的，应当按程序及时报告，由国家发展改革委或省级发展改革部门根据有关规定视情形对投资计划有关内容进行调整，并同步研究对相应的项目或资金申请报告批复进行调整；其中，涉及对项目建设内容、建设规模等作较大变更的，应当依法履行项目变更手续； （3）按照有关要求规范合理使用中央预算内投资，做到单独核算、专款专用； （4）按照有关规定通过全国投资项目在线审批监管平台（国家重大建设项目库）及时、准确、完整地报送项目信息和进度数据； （5）自觉接受有关监管部门（单位）的监督、检查和评估督导，对监管部门提出的问题认真按要求进行整改，并按照规定报送整改情况； （6）法律、行政法规和国家规定的其他要求。

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（三）项目法人的组建

1. 由原有企业负责建设的基建大中型项目
   • 若需新设立子公司的，要重新设立项目法人；
   • 只设分公司或分厂的，原企业法人即是项目法人，对这类项目，原企业法人应向分公司分厂派遣文职管理人员。
2. 项目法人以国有独资公司的形式存在的
   • 要设立董事会，董事会由投资方负责组建。
3. 项目法人是国有控股或参股的有限责任公司、股份有限公司的
   • 要设立股东会、董事会和监事会；
   • 董事会、监事会由出资方按照《公司法》的有关规定进行组建。

三、招标投标制度

（一）法律法规

1. 两大基本法律：《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》。
2. 两大法律的配套行政法规：《招标投标法实施条例》和《政府采购法实施条例》。
3. 部门规章及政策性文件：国务院各相关部门结合本部门、本行业的特点和实际情况，相应制订了专门的招投标管理的部门规章、规范性文件及政策性文件。
4. 地方性法规及规章：地方人大及其常委会、人民政府及其有关部门也结合本地区的特点和需要，相继制定了招标投标方面的地方性法规、规章和规范性文件。

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（二）政府职责及分工

国务院发展改革部门负责指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。

国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、水利、商务等部门按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。

财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。

监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察。

县级以上地方人民政府发展改革部门负责指导和协调本行政区域的招标投标工作。

县级以上地方人民政府有关部门对招标投标活动实施监督，并依法查处招标投标活动中的违法行为。

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（三）必须招标的工程项目

1. 必须招标的工程项目：

   （1）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，主要包括：

   • 煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；
   • 铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和A1级通用机场等交通运输基础设施项目；
   • 电信枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目；
   • 防洪、灌溉、排涝、引（供）水等水利基础设施项目；
   • 城市轨道交通等城建项目。（口诀：水能三通）

   （2）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，主要包括：

   • 使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目；
   • 使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。

   （3）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目，主要包括：

   • 使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目；
   • 使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目。

（二）招标方式

根据《招标投标法》，招标分为公开招标和邀请招标。

1. 适用公开招标

   国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，应当采用公开招标方式。

2. 适用邀请招标

   以下情况可以采用邀请招标方式：

   • 国家重点项目和地方重点项目：国务院发展计划部门确定的国家重点项目，以及省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目，不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。
   • 国有资金占控股或者主导地位的项目：在以下情形之一的情况下，可以采用邀请招标： ① 技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择； ② 采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。

   注意：招标人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目能力、资信良好的特定法人或者其他组织发出投标邀请书。

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（四）可以不进行招标的项目

1. 特殊情况

   根据《招标投标法》，涉及以下情形的项目，按照国家有关规定可以不进行招标：

   • 涉及国家安全、国家秘密；
   • 抢险救灾；
   • 利用扶贫资金实行以工代赈，需要使用农民工等特殊情况。

2. 其他情形

   根据《招标投标法实施条例》，具备以下情形之一的项目，也可以不进行招标：

   • ① 需要采用不可替代的专利或者专有技术；
   • ② 采购人依法能够自行建设、生产或者提供；
   • ③ 已通过招标方式选定的特许经营项目投资人，依法能够自行建设、生产或者提供；
   • ④ 需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；
   • ⑤ 国家规定的其他特殊情形。

（五）公开招标的一般程序

1. 招标

   这一阶段的主要工作包括：

   • 确定招标方式；
   • 发布招标公告；
   • 选择和委托招标代理机构（自行办理招标事宜的，应向有关行政监督部门备案）；
   • 编制招标文件；
   • 编制招标预审文件等。

2. 投标

   （1）资格

   • 投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。
   • 投标人参加依法必须进行招标的项目的投标，不受地区或者部门的限制。

   （2）不得参加投标

   ① 与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人；

   ② 单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。

   （3）投标阶段的主要工作

   • 按照招标文件的要求编制和提交投标文件。

   （4）投标文件要求

   • 投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。
   • 如果招标项目属于建设施工，投标文件的内容还应包括：
     • 拟派出的项目负责人与主要技术人员的简历、业绩；
     • 拟用于完成招标项目的机械设备等。

3. 开标

   （1）如果投标人少于3个，不得开标；招标人应当重新招标。

   （2）投标人对开标有异议的，应当在开标现场提出，招标人应当场作出答复，并制作记录。

4. 评标

   • 评标由招标人依法组建的评标委员会负责。
   • 评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为5人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的2/3。
   • 除特殊招标项目外，依法必须进行招标的项目，其评标委员会的专家成员应从评标专家库内相关专业的专家名单中以随机抽取方式确定。

   特殊招标项目：技术复杂、专业性强或者国家有特殊要求，采取随机抽取方式确定的专家难以保证胜任评标工作的项目。

5. 中标

   （1）公示中标候选人

   • 依法必须进行招标的项目，招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人，公示期不得少于3日。
   • 中标候选人应当不超过3个，并标明排序。

   中标人的投标应当符合以下条件之一：

   ① 能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；

   ② 能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但投标价格低于成本的除外。

   （2）订立合同

   • 招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。
   • 招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。

   （3）履约保证金

   • 如果招标文件要求中标人提交履约保证金，中标人应当提交。
   • 履约保证金不得超过中标合同金额的10%。

   （4）提交书面报告

   • 依法必须进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起15日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告。

   （5）中标项目的转让与分包

   • 中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。
   • 但中标人按照合同约定或者经招标人同意，可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成。
   • 接受分包的人应当具备相应的资格条件，并不得再次分包。
   • 中标人应当就分包项目向招标人负责，接受分包的人就分包项目承担连带责任。

四、工程监理制度

（一）相关法律法规

1. **《中华人民共和国建筑法》**明确指出，国家推行建筑工程监理制度。建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。
2. **《建设工程质量管理条例》**规定，实行监理的建设工程，建设单位应当委托具有相应资质等级的工程监理单位进行监理，也可以委托具有工程监理相应资质等级并与被监理工程施工承包单位没有隶属关系或者其他利害关系的该工程的设计单位进行监理。

（二）监理合同与建筑施工企业

1. 《中华人民共和国民法典》第七百九十六条规定，建设工程实行监理的，发包人应当与监理人采用书面形式订立委托监理合同。
2. 实施建筑工程监理前，建设单位应当将委托的工程监理单位、监理的内容及监理权限，书面通知被监理的建筑施工企业。

（三）工程监理单位及人员的质量责任和义务

1. 工程监理单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承担工程监理业务。

2. 工程监理单位应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务。

3. 工程监理单位不得转让工程监理业务。

4. 承担责任情形

   （1）工程监理单位对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。

   （2）工程监理单位与承包单位串通，为承包单位谋取非法利益，给建设单位造成损失的，应当与承包单位承担连带赔偿责任。

5. 工程监理单位应当选派具备相应资格的总监理工程师和监理工程师进驻施工现场。

   （1）未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下一道工序的施工。

   （2）未经总监理工程师签字，建设单位不拨付工程款，不进行竣工验收。

   监理工程师应当按照工程监理规范的要求，采取旁站、巡视和平行检验等形式，对建设工程实施监理。

6. 工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。

   工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。

（四）必须实行监理的建设工程及规模标准

必须实行监理的建设工程及规模标准如下：

• 国家重点建设工程 依据《国家重点建设项目管理办法》所确定的对国民经济和社会发展有重大影响的骨干项目。
• 大中型公用事业工程 项目总投资额在3000万元以上的工程项目。
• 成片开发建设的住宅小区工程 建筑面积在5万平方米以上的住宅建设工程必须实行监理；为了保证住宅质量，对高层住宅及地基、结构复杂的多层住宅应当实行监理。
• 利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程 使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目；使用国外政府及其机构贷款资金的项目；使用国际组织或者国外政府援助资金的项目。
• 国家规定必须实行监理的其他工程 ① 项目总投资额在3000万元以上关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目。 ② 学校、影剧院、体育场馆项目。

对比：必须招标的工程项目包括：

1. 大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；
2. 全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；
3. 使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

五、合同管理制度

（一）相关法律制度

2021年1月1日，随着《中华人民共和国民法典》的施行，《中华人民共和国合同法》同时废止。

（二）建设工程合同

1. 建设工程合同

   建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。

   • 建设工程合同应当采用书面形式。
   • 发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同。
   • 发包人不得将应当由一个承包人完成的建设工程肢解成若干部分发包给数个承包人。

   转包与分包限制：

   • 总承包人或者勘察、设计、施工承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人或者勘察、设计、施工承包人向发包人承担连带责任。
   • 承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。
   • 禁止行为：
     1. 禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位。
     2. 禁止分包单位将其承包的工程再分包。

   特别要求：

   建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。

2. 国家重大建设工程合同

   国家重大建设工程合同应当按照国家规定的程序和国家批准的投资计划、可行性研究报告等文件订立。

   监理要求：

   建设工程实行监理的，发包人应当与监理人采用书面形式订立委托监理合同。

3. 勘察、设计合同（新增）

   勘察、设计合同的内容包括：

   • 提交有关基础资料和概预算等文件的期限、质量要求、费用以及其他协作条件等条款。

   质量与责任：

   勘察、设计的质量不符合要求或者未按照期限提交勘察、设计文件拖延工期，造成发包人损失的：

   • 勘察人、设计人应当继续完善勘察、设计；
   • 减收或者免收勘察、设计费，并赔偿损失。

4. 施工合同（新增）

   施工合同的内容一般包括：

   • 工程范围；
   • 建设工期；
   • 中间交工工程的开工和竣工时间；
   • 工程质量；
   • 工程造价；
   • 技术资料交付时间；
   • 材料和设备供应责任；
   • 拨款和结算；
   • 竣工验收；
   • 质量保修范围和质量保证期；
   • 相互协作等条款。

   特别规定：

   • 建设工程施工合同无效，但是建设工程经验收合格的，可以参照合同关于工程价款的约定折价补偿承包人。

六、其他制度规定

（一）城乡规划管理

《中华人民共和国城乡规划法》规定，城市、镇、以及确定区域内乡和村庄规划区内的建设活动，应当符合城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划的要求。

1. 划拨土地的相关规定
   • 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
   • 在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设用地规划许可证。
   • 建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。
2. 出让土地的相关规定
   • 在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
   • 未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。
   • 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。

总结：

• 划拨土地：建设用地规划许可证 → 由土地主管部门划拨土地。
• 出让土地：签订国有土地使用权出让合同 → 领取建设用地规划许可证。

（二）国土资源管理

1. 土地用途管理制度

   《中华人民共和国土地管理法》明确规定，我国实行土地用途管理制度。

2. 土地利用总体规划

   • 国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地；
   • 严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护；
   • 对建设用地实行总量控制。

3. 土地使用申请

   任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，包括：

   • （1）国家所有的土地；
   • （2）国家征收的原属于农民集体所有的土地。

（三）环境保护管理

1. 环境影响评价制度

   我国对规划和建设项目实施环境影响评价制度。

   • 建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的：
     • 项目审批部门不得批准其建设；
     • 建设单位不得开工建设。

2. 建设项目的环境影响评价

   • 建设单位应当按照规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（统称环境影响评价文件）。
   • 国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理： ① 可能造成重大环境影响的： 应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价。 ② 可能造成轻度环境影响的： 应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价。 ③ 对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的： 应当填报环境影响登记表。

（四）节能管理

1. 节能评估和审查制度

   《节约能源法》规定，国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。2023年3月28日，国家发展改革委颁布了新修订的《固定资产投资项目节能审查办法》，自2023年6月1日起施行。

2. 节能审查的定义

   节能审查是指根据节能法律法规、政策标准等，对项目能源消费、能效水平及节能措施等情况进行审查并形成审查意见的行为。

3. 节能审查的责任主体

   固定资产投资项目节能审查由地方节能审查机关负责。

   • 未按《办法》规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目：
     • 建设单位不得开工建设；
     • 已经建成的不得投入生产、使用。

4. 节能审查的具体要求

   • 政府投资项目：
     • 建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。
     • 对于国家发展改革委核报国务院审批以及国家发展改革委审批的政府投资项目，需取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。
   • 企业投资项目：
     • 建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。
     • 对于国家发展改革委核报国务院核准以及国家发展改革委核准的企业投资项目，需取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。

5. 节能审查权限划分

   • 年综合能源消费量10000吨标准煤及以上的固定资产投资项目，由省级节能审查机关负责。
   • 其他固定资产投资项目的节能审查管理权限由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。

6. 特殊情况的规定

   • 年综合能源消费量不满1000吨标准煤且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目；涉及国家秘密的固定资产投资项目；以及用能工艺简单、节能潜力小的行业的固定资产投资项目，可不单独编制节能报告。
   • 单个项目涉及两个及以上省级地区的，其节能审查工作由项目主体工程（或控制性工程）所在省（区、市）省级节能审查机关牵头其他地区省级节能审查机关研究确定后实施。
   • 打捆项目涉及两个及以上省级地区的，其节能审查工作分别由子项目所在省（区、市）相关节能审查机关实施。

7. 禁止行为与有效期

   • 不得以拆分或合并项目等不正当手段逃避节能审查。
   • 节能审查意见自印发之日起两年内有效，逾期未开工建设或建成时间超过节能报告中预计建成时间两年以上的项目，应重新进行节能审查。

（五）安全生产管理

1. 安全生产责任机制

   《中华人民共和国安全生产法》明确规定：

   • 安全生产工作实行“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”；
   • 强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任；
   • 建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。

2. 建设项目安全设施“三同时”原则

   生产经营单位新建、改建、扩建工程项目（以下统称建设项目）的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。

   • 安全设施投资应当纳入建设项目概算。

3. 特殊建设项目的安全评价

   • 矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目，应当按照国家有关规定进行安全评价。
   • 建设项目安全设施的设计人、设计单位应当对安全设施设计负责。

4. 安全设施设计的审查

   • 矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的安全设施设计，应当按照国家有关规定报经有关部门审查。
   • 审查部门及其负责审查的人员对审查结果负责。

5. 施工单位的责任

   • 矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位必须按照批准的安全设施设计施工，并对安全设施的工程质量负责。

6. 验收与使用

   • 矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目竣工投入生产或者使用前：
     • 应由建设单位负责组织对安全设施进行验收；
     • 验收合格后，方可投入生产和使用。

7. 施工安全管理

   • 矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位应当加强对施工项目的安全管理。
   • 禁止以下行为：
     • 倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质；
     • 将其承包的全部建设工程转包给第三人；
     • 将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人；
     • 将工程分包给不具备相应资质条件的单位。

第三节 投融资体制改革

投融资体制是指固定资产投资管理制度和运行机制的总称。

一、落实企业投资主体地位

（一）深化企业投资项目承诺制改革

最大限度缩减政府核准的项目目录范围，原则上由企业依法依规自主决策投资行为。

在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制：

• 政府定标准，企业作承诺、过程强监管、信用有褒惩。

（二）“三个清单”管理制度

1. 建立健全“三个清单”动态管理机制，根据情况变化适时调整。
2. 实行企业投资项目管理负面清单制度，建立企业投资项目管理权力清单制度和责任清单制度。
3. 清单应及时向社会公布，接受社会监督，做到依法、公开、透明。

（三）优化管理流程

1. 规范核准与备案行为

   为了规范政府对企业投资项目的核准和备案行为，加快转变政府的投资管理职能，落实企业投资自主权，我国出台了《企业投资项目核准和备案管理条例》：

   （1）核准管理：对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目。

   （2）备案管理：对核准投资项目目录以外的项目，实行备案管理，按照属地原则备案。

2. 办理方式

   • 除涉及国家秘密的项目外，项目核准、备案通过国家建立的项目在线监管平台办理。

二、完善政府投资体制

（一）政府投资范围

政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

（二）政府投资资金安排方式

1. 政府投资资金按项目安排，以直接投资方式（投入非经营性项目）为主；
2. 对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

（三）政府投资决策程序

1. 统筹安排

   县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支情况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。

2. 项目编制与审批

   • 政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。
   • 采取投资补助、贷款贴息方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照国家有关规定办理手续。

3. 投资概算控制

   • 经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。
   • 初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

（四）政府投资报批流程

1. 审批部门应当通过投资项目在线审批监管平台办理政府投资项目审批手续。

2. 可以简化报批的文件和审批程序的项目：

   （1）对相关规划中已经明确的项目；

   （2）部分改建、扩建项目，建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目；

   （3）为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。

（五）项目实施和事中事后监管

1. 开工建设与变更审批
   • 政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件，并按照批准的建设地点、建设规模和建设内容实施。
   • 需要变更的，应当报原审批部门审批。
2. 资金落实与投资控制
   • 政府投资项目所需资金应当按规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设。
   • 项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算，确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。
3. 建设工期与竣工验收
   • 政府投资项目应当合理确定并严格执行建设工期。
   • 项目建成后应当按规定进行竣工验收，并及时办理竣工财务决算。
4. 加强监管
   • 政府投资项目直接关系公共利益，必须加强事中事后监管。

三、创新融资机制

（一）大力发展直接融资

（二）充分发挥政策性、开发性金融机构积极作用

在国家批准的业务范围内，政策性、开发性金融机构要加大对以下领域的资金支持力度：

• 网络性基础设施建设（交通、能源、水利等）；
• 产业升级基础设施建设（信息、科技、物流等）；
• 城乡基础设施建设（城市、农业农村）；
• 国家安全基础设施建设；
• 重大科技创新。

（三）完善保险资金等机构资金对项目建设的投资机制

（四）加快构建更加有效的投融资体制

第四节 投资政策

一、利用外资政策

2019年出台《外商投资法》及其实施条例，在法律法规层面正式确立了准入前国民待遇加负面清单管理制度。外商投资准入负面清单统一列出禁止或限制投资的领域，负面清单之外给予外商投资国民待遇。

（—）外商投资法实施条例

《外商投资法实施条例》指出，国家鼓励和促进外商投资，保护外商投资合法权益，规范外商投资管理，持续优化外商投资环境，推进更高水平对外开放。

1. 投资促进

   （1）政府及其有关部门在政府资金安排、土地供应、税费减免、资质许可、标准制定、项目申报、人力资源政策等方面，应当依法平等对待外商投资企业和内资企业——平等。

   （2）政府及其有关部门不得阻挠和限制外商投资企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场——自由。

   （3）外商投资企业可以依法在中国境内或者境外通过公开发行股票、公司债券等证券，以及公开或者非公开发行其他融资工具、借用外债等方式进行融资——融资。

2. 投资保护

   （1）国家对外国投资者的投资不实行征收。

   （2）外国投资者在中国境内的出资、利润、资本收益、资产处置所得、取得的知识产权许可使用费、依法获得的补偿或者赔偿、清算所得等，可以依法以人民币或者外汇自由汇入、汇出，任何单位和个人不得违法对币种、数额以及汇入、汇出的频次等进行限制。

3. 投资管理

   （1）负面清单规定禁止投资的领域，外国投资者不得投资。

   （2）负面清单规定限制投资的领域，外国投资者进行投资应当符合负面清单规定的股权要求、高级管理人员要求等限制性准入特别管理措施。

   （3）国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。

（二）外商投资准入负面清单

1. 2021年12月27日，经党中央、国务院同意，《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》正式发布。

遵循的主要原则：

• 统筹发展和安全：进一步扩大对外开放，对外开放的力度同国家安全和监管能力相适应。
• 借鉴国际通行规则：通过外资安全审查、内外资一致管理措施能够防控风险的领域原则上不列入负面清单。
• 发挥自贸试验区改革开放“试验田”作用：继续扩大开放先行先试。
• 维护国家安全：涉及国家政治安全、意识形态安全等敏感领域继续保留外资准入限制。

1. 与2020年版相比，2021年版外商投资准入负面清单进一步缩短了长度，完善了管理制度，提高了精准度。

主要变化如下：

（1）进一步深化制造业开放

• 汽车制造领域：取消乘用车制造外资股比限制以及同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业的限制。
• 广播电视设备制造领域：取消外商投资卫星电视广播地面接收设施及关键件生产的限制，按照内外资一致原则管理。
• 实现了自贸试验区负面清单制造业条目清零。

（2）自贸试验区探索放宽服务业准入

• 市场调查领域：除广播电视收听、收视调查须由中方控股外，取消外资准入限制。
• 社会调查领域：允许外商投资社会调查，但要求中方股比不低于67%，法人代表应当具有中国国籍。

（3）提高外商投资准入负面清单精准度

（4）优化外商投资准入负面清单管理

二、对外投资政策

（一）对外投资

1. 含义

   指在中华人民共和国境内依法设立的企业通过新设、并购及其他方式在境外拥有企业或取得既有企业所有权、控制权、经营管理权及其他权益的行为。

2. 管理模式

   根据《境外投资管理办法》，我国对外投资实行“备案为主、核准为辅”的管理模式：

   • 核准管理：适用于在敏感国家和地区、敏感行业的投资。
   • 备案管理：适用于其他投资情形。

   （1）敏感国家和地区：包括未建交和受国际制裁的国家，以及发生战争、内乱等国家和地区。

   （2）敏感行业：包括基础电信运营、跨境水资源开发利用、大规模土地开发、输电干线、电网、新闻传媒等行业。

（二）国际产能和装备制造合作

**总体要求：**将与我国装备和产能契合度高、合作愿望强烈、合作条件和基础好的发展中国家作为重点国别，并积极开拓发达国家市场，以点带面，逐步扩展。

（三）对外投资项目管理

1. 境外投资项目

   指投资主体通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的活动。

2. 管理模式

   根据《境外投资项目核准和备案管理办法》，国家根据不同情况对境外投资项目分别实行核准和备案管理。

（四）深化境外投资管理制度改革

1. 取消审批

   除敏感类投资外，境外投资项目和设立企业全部实行告知性备案，做好事中事后监管工作。

2. 完善管理方式

   • 对中央和地方国有企业的境外投资管理方式进行优化，从注重事前管理向加强事中事后监管转变。

三、支持和鼓励民间投资发展政策-修改

（一）促进民营经济发展壮大

2023年7月19日，《中共中央、国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》（以下简称《意见》）公开发布。《意见》围绕七个方面制定了三十一条政策措施，包括：

1. 完善融资支持政策制度
2. 支持提升科技创新能力
3. 加快推动数字化转型和技术改造
4. 鼓励提高国际竞争力
5. 支持参与国家重大战略
6. 依法规范和引导民营资本健康发展
7. 持续优化民营经济发展环境，强化法治保障，营造良好社会氛围

（二）努力调动民间投资积极性

2023年7月24日，国家发展改革委印发《关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》（发改投资〔2023〕1004号）（以下简称《通知》），主要内容包括以下四个方面：

1. 明确工作目标

   • 明确促进民间投资的工作目标，切实抓好促进民间投资各项工作。
   • 力争将全国民间投资占固定资产投资的比重保持在合理水平，推动各项工作落到实处。

2. 聚焦重点领域

   • 确保民间投资在重点领域实现突破性发展。

3. 健全保障机制

   （1）建立全国重点民间投资项目库，加强重点民间投资项目的融资保障和要素保障。

   （2）与银行共享项目前期手续办理情况和资金支持信息，促进信贷资源向民间投资合理配置。

   （3）鼓励民间投资项目发行基础设施REITs，进一步拓宽民间投资的投融资渠道。

4. 营造良好环境

   • 持续优化民间投资环境，消除制约民间投资的障碍，增强民间资本信心。

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