第七章 社会评价
第一节 概述
一、社会评价的概念和特点
社会评价的特点
评价的宏观性和长期性
投资项目社会评价所依据的社会发展目标，包括经济增长目标、国家安全目标、人口控制目标、减少失业和贫困目标、环境保护目标等。
社会评价通常要考虑国家或地区的中、远期发展规划及要求，有些影响可能持续几十年、上百年，甚至是关乎几代人。
评价目标的多重性和复杂性
- 首先是层次的多重性，需要从国家、地方、社区等不同层面进行分析。
- 通常需要采用宏观分析与微观分析相结合进行多目标综合评价的方法，分析多种社会发展目标、多种社会政策、多种社会影响和多样的人文环境因素，综合考察项目的社会可行性。
评价标准的差异性
- 社会评价难以使用统一的量纲、指标和标准来计算、比较社会影响效果，导致不同行业和不同地区项目的社会评价差异较为明显。
- 同时，社会评价的各个影响因素，有的可以定量，但更多的社会因素难以定量，通常使用定性分析方法。
二、社会评价的目的、作用和适用范围
☆社会评价的目的
社会评价的目的是判断投资项目社会发展目标实现的可行性，评价项目建设和运营活动对社会发展目标所做出的贡献和影响。
宏观层面
（1）满足人们的基本社会需求；
（2）充分利用地方资源、人力、技术和知识，增强地方的参与程度；
（3）实现经济和社会的稳定、持续和协调发展；
（4）减少或避免项目建设和运行可能引发的社会问题；
（5）促进不同地区之间的公平协调发展。
项目层面
（1）制定一个能够切实完成项目目标的机制和组织模式；
（2）保证项目收益在项目所在地区不同利益相关者之间的公平分配；
（3）预测潜在风险并分析减少不良社会后果和影响的对策措施，防止或尽量减少项目对地区社会环境造成负面影响；
（4）提出为实现各种社会目标而需要对项目设计方案进行改进的建议；
（5）通过参与式方法的运用，增强项目所在地区民众有效参与项目建设和管理，以维持项目效果可持续性的途径。
☆社会评价的作用【利益统一，降低风险】
- 有利于经济发展目标与社会发展目标的协调一致，防止单纯追求项目经济效益。
- 有利于项目所在地区利益协调一致，减少社会矛盾和纠纷，促进社会稳定。
- 有利于避免或减少项目建设和运营的社会风险，保持项目持续健康运营，提高投资效益。
三、社会评价的基本原则
社会评价应坚持以人为本的基本原则。
投资项目社会评价把人放在首位，强调人是投资项目主体，注重人的作用，项目的各个利益群体都要参与项目的全过程，不仅包括项目的实施者、管理者，而且把重点放在项目影响社区的各类人群。
第二节 社会评价的内容
一、社会评价的主要工作内容
社会评价是一项系统性分析评价工作，可以归结为以下三项主要内容：
社会调查
社会评价所需要的社会信息包括人口统计资料、收入分配、社会服务、宗教信仰、利益相关者对项目的意见和态度等信息。
不同阶段社会评价所需社会信息可分为如下四类：
- A 类：项目方案设计所需的一般统计信息；
- B 类：为制定项目目标及实施方案所需要的有关因果关系及动态趋势的信息；
- C 类：项目监督与评价所需的受项目影响人群信息；
- D 类：项目社会影响评价所需的基线信息。
社会评价各阶段的工作内容及所需信息：
- 项目立项阶段：识别项目目标群体，确定项目影响范围（A 类、B 类）。
- 项目方案制定与评估阶段：设计参与机制，进行社会可行性分析（A 类、B 类）。
- 项目实施及检测评价阶段：受益者分析，社区参与（C 类）。
- 项目后评价阶段：社会影响评价（D 类）。
社会分析
社会分析包括以下几个方面：
- 社会影响分析
- 经济层面：分析项目在收入及其分配、支出及支付意愿、就业、消费、服务替代效应等方面可能产生的正面和负面影响。
- 社会层面：评估项目对文化、教育、卫生等社会环境和条件的影响，以及对文化遗产、宗教设施、城市风貌等的潜在影响。
- 社会互适性分析
- 分析预测项目能否被当地社会环境和人文条件所接纳；
- 评估当地政府和居民对项目存在和发展的支持程度；
- 考察项目与当地社会环境之间的相互适应关系。
- 社会风险分析
- 识别可能影响项目的各种社会因素；
- 排序选择影响面大、持续时间长、容易引发较大矛盾的社会因素；
- 预测风险发生的社会环境和条件，并分析其成因。
- 社会可持续性分析
- 评估项目社会效果的可持续程度；
- 分析实现可持续发展的必要条件；
- 研究项目受益者和受损者对项目社会可持续性的影响。
社会管理方案制定
社会管理方案的主要内容如下：
- 利益加强计划
- 对于项目产生的正面效果，采取积极措施予以鼓励和强化；
- 尽可能扩大正面效果的范围，并促进其持续性。
- 负面影响减缓计划
- 针对项目产生的负面影响，尽可能减少和缓解；
- 制定具体措施控制社会风险。
- 利益相关者参与计划
- 包括项目信息公开计划、沟通和反馈机制；
- 制定抱怨与申诉的程序，并明确处理原则。
- 社会监测评估计划
- 对社会管理方案的执行情况进行跟踪监测与评估；
- 包括监测与评估程序、指标体系、监测方案、突发事件应急预案以及报告制度。
二、项目不同阶段的社会评价重点
**社会评价适用于项目周期的各个阶段。**在项目周期的不同阶段，项目实施前后所面临的社会环境和条件会发生变化，因此社会评价的重点也应有所不同。以下是项目事前、事中和事后不同阶段的社会评价重点：
☆项目前期
项目规划和项目建议书阶段
- 社会评价重点：
- 进行初步社会评价，大致了解项目基本情况；
- 识别主要影响因素，着眼于分析判断负面的社会因素；
- 粗略预测可能出现的情况及其对项目的影响程度，判断项目社会可行性和可能面临的社会风险；
- 初步社会评价一般以定性描述和分析为主；
- 根据初步社会评价的结果，判断是否需要进行详细社会评价。
项目可行性研究（项目申请书/报告阶段）
- 社会评价重点：
- 进行详细社会评价；
- 在初步社会评价的基础上，采用定量和定性相结合的分析方法；
- 结合项目的工程技术方案，全面深入地分析项目的社会效益与影响，以及项目与社会的相互适应性；
- 增强项目的有利影响，减轻不利影响，规避社会风险；
- 从社会层面论证项目的可行性。
☆实施阶段
项目准备阶段
- **社会评价重点：**对前期阶段完成的评价结论做进一步的分析和修正。
项目实施阶段
- **社会评价重点：**对已经发生的影响和相关反应进行分析；对未来的变化趋势进行预测。
项目运营阶段
- 社会评价重点：
- 分析实际发生的影响，明确项目对当地社区、人口、主要利益相关者的实际影响及发展趋势，判断受影响群体对项目的真实反应；
- 为后续类似项目的决策与实施提供参考依据。
三、社会评价中特殊关注的弱势群体分析
在项目社会评价中，需要特殊关注的弱势群体有贫困人口、女性、少数民族和非自愿移民等。少女嫔妃
- 贫困分析
- 性别分析
- 少数民族分析
- 非自愿移民分析
四、不同行业项目社会评价的特点
**共性：**不利影响、拆迁移民等
1. 城市交通项目
- 正面影响： 为物流和人员往来提供便捷服务； 刺激经济增长，扩大进入市场和获取社会服务的渠道； 促进就业，推动居住区扩展及居住环境改善。
- 负面影响： 项目建设可能引起征地拆迁的社会风险； 物流格局改变可能导致某些原有经济活动萎缩及相关收入损失； 涉及交通安全、空气污染、噪音污染等公共健康问题。
2. 城市环境项目
- 正面影响： 通常对居民生活带来较多正面影响。
- 负面影响： 企业搬迁可能带来的就业压力； 房屋拆迁可能导致居民工作和生活出现不便和困难。
3. 能源项目
- 正面影响： 能源项目建设通常会使项目所在地区受益。
- 负面影响： 征地占地和人口迁移问题； 可能引起当地市场能源价格变化，导致相关社会问题。
4. 农村发展项目
- 正面影响： 应确保目标人群（特别是低收入和贫困农民）从项目中受益。
- 负面影响： 项目可能对农民生活产生负面影响； 需制定减缓负面影响的具体方案。
5. 水利项目
- 正面影响： 合理规划水利设施布局和水资源管理，为农业灌溉及水资源利用提供保障。
- 负面影响： 征地占地可能引发负面影响； 需制定并实施“移民行动计划”以减轻影响； 下游居民的利益可能受到影响，需分析弱势群体参与项目活动的机会； 研究合理的灌溉水渠走向、水资源计量和收费方式。
6. 自然资源保护项目
- 正面影响： 包括恢复坡地林木、修复草场、保护生物多样性、阻止沙化、建立自然保护区等目标。
- 负面影响： 可能对当地人口（尤其是贫困人口）造成不利影响，如限制传统食物或经济来源； 自然保护区的建立可能引起移民搬迁问题。
- 解决措施： 调查项目建设与当地生产生活可能出现的矛盾冲突及其原因； 制定针对贫困人口的措施，将自然资源保护与当地经济发展和脱贫目标相结合； 实现人与自然的和谐发展。
第三节 社会评价的主要方法
一、社会评价方法类型
☆ 能否量化：定性分析与定量分析
定性分析方法和定量分析方法通常相辅相成、共同使用。
定性分析
※ 主要采用文字描述，强调对事物发展变化过程的描述、分析和预测；
※ 重点关注事物发展变化的因果关系和逻辑关系；
※ 应尽量引用直接或间接的数据，以便更准确地说明问题的性质和影响程度。
定量分析
※ 通过数学公式或模型，在调查分析得到的原始数据基础上计算结果；
※ 结合一定的标准进行分析评价；
※ 一般需要统一的量纲、计算公式和判别标准。
☆ 应用领域：通用方法和专用方法
通用方法
※ 对比分析法；
※ 文献调查；
※ 问卷调查；
※ 逻辑框架法。
专用方法
※ 利益相关者分析方法；
※ 参与式方法。
二、利益相关者分析方法
利益相关者是指与项目有直接或间接利害关系，并对项目成功与否有直接或间接影响的有关个人、群体或组织机构。
☆ 利益相关者分析贯穿社会评价全过程
- 通过识别项目利益相关者，确定社会调查的主要调查对象，收集利益相关者对项目的看法和诉求。
- 通过分析和判断与项目有直接或间接利益关系的群体在项目中受到的影响、对项目的反应以及对项目的影响力，来评价不同的利益群体在项目建设过程中的地位与作用。
- 利益相关者参与方案是社会管理方案的重要组成部分（包括利益加强、负面减缓、利益相关者参与、社会监测评估）。不同利益相关者平等参与项目是社会管理方案制定的目标之一。
☆ 利益相关者分析的步骤
（一）识别利益相关者
- 项目受益人。
- 项目受害人。
- 项目受影响人。
- 其他利益相关者，包括项目的建设单位、设计单位、咨询单位、与项目有关的政府部门与非政府组织。
（二）分析利益相关者的利益构成
（三）分析利益相关者的重要性和影响力
（四）制订主要利益相关者参与方案
三、参与式方法
☆ 参与式方法的概念
参与式方法是通过一系列的方法或措施，促使项目的相关群体积极、全面地介入项目决策、实施、管理和利益分享等过程的一种方法。
☆ 参与式方法的种类
1. 参与式评价
- 概念：参与式评价是指受影响利益相关者参与项目评价。
- 特点：参与式评价应贯穿于项目全过程。
2. 参与式行动
- 概念：参与式行动指受影响利益相关者参与项目设计与建设工作，使受损群体的利益损失得到更加合理的补偿。
- 特点：参与式行动与参与式评价最主要的区别在于，参与式行动更偏重于让项目的利益相关者在决策和项目实施上发挥作用。
☆ 项目社会评价过程中，参与式方法运用的主要形式
- 信息公开。
- 组织大规模的封闭式问卷调查。
- 组织个人访谈和座谈。
- 优化项目设计和项目实施管理。
- 寻求合理解决问题的途径。
- 吸收主要利益相关者参与项目建设：
- 优先考虑雇佣主要利益相关者为项目提供有偿工作。
- 允许他们为项目的施工建设提供后勤服务。
- 关注社区干部及社区力量在项目实施过程中的作用：
- 项目在宣传、培训、动员、反映市民需求、发现项目实施中存在的问题、协调矛盾、后续管理等方面都需要社区干部的参与。
第四节 社会评价的组织实施和报告编写
一、社会评价的实施主体
社会评价工作通常由项目单位委托工程咨询机构或有经验的其他机构组织专家和相关人员编制。
二、社会评价的实施步骤
- 调查社会资料
- 识别社会因素
- 社会分析
- 制定社会管理方案
- 编写社会评价报告
三、社会评价报告的编写
- 所采用的基础数据应真实可靠。
- 分析方法的选择要合理。
- 结论观点明确，客观可信。
- 报告格式应规范。
第五节 社会稳定风险分析与评估
一、社会稳定风险评估适用范围
凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，包括涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境影响、社会保障、公益事业等方面的重大工程项目建设、重大政策制定以及其他对社会稳定有较大影响的重大决策事项，党政机关作出决策前都要进行社会稳定风险评估。
对于需要开展社会稳定风险评估的重大固定资产投资项目：
- 项目单位在组织编制项目可行性研究报告、项目申请书（报告）时，应当同时进行社会稳定风险分析，并作为项目可行性研究报告、项目申请书（报告）中的独立篇章。
- 对特别重大和敏感的项目，可单独编制社会稳定风险分析报告。
《中华人民共和国土地管理法》规定：
“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估”。
二、社会评价与社会稳定风险分析评估的关系
☆ 社会评价与社会稳定风险分析（评估）的相关性
- 理论体系相同。
- 分析方法一致。
- 工作过程和内容相似。
☆ 社会评价与社会稳定风险分析（评估）的差异性
| 差异之处 | 社会评价 事儿多规矩少 | 社会稳定风险分析（评估） 事儿少规矩多 | | --- | --- | --- | | 社会分析角度 | 既要分析评价项目建设和运营对社会变动的正面影响，又要分析可能引起的负面影响 | 列出社会稳定风险因素负面清单后进行社会影响分析评价 | | 管理功能 | 政府和投资主管部门对项目管理功能无强制性要求 | 不仅满足了项目管理的要求，而且也满足了社会管理功能的需要 | | 编写报告 | 缺乏明确的制度性要求、政策性规定、规范性标准，其评审程序尚未制定，评价内容较为宽泛，指标体系也不规范 | 制度基本完善，政策依据较为明确，过程清晰，相应指标体系基本完善 |
三、社会稳定风险分析的主要内容及要求
**风险调查：**重点围绕拟建项目建设实施的合法性、合理性、可行性、可控性等方面展开。
**风险识别：**针对利益相关者不理解、不认同、不满意、不支持的方面，或在日后可能引发不稳定事件的情形，全面、全程查找并分析可能引发社会稳定风险的各种风险因素。
**风险估计：**通过采用定性与定量相结合的方法，找出主要风险因素，估计发生的概率，分析影响程度（后果），判断其风险程度。
**风险防范与化解措施制定：**阐述采用的风险防范、化解措施策略，提出落实措施的责任主体，明确风险控制的节点和时间，真正把项目社会稳定风险化解在萌芽状态。
落实风险防范措施后的风险等级判断：
- 高风险：大部分群众有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件。
- 中风险：部分群众有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突。
- 低风险：少部分人有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾。
四、社会稳定风险分析报告（独立篇章）的编写
☆ 编写内容纲要
- 项目概况。
- 编制依据。
- 风险调查。
- 风险识别。
- 风险估计。
- 风险防范和化解措施。
- 采取风险防范和化解措施后的风险等级。
- 风险分析结论。
五、社会稳定风险评估
☆ 评估主体
评估主体由项目所在地人民政府或其有关部门指定。
评估主体对评估报告负责。
评估主体的主要工作包括：
- 制定评估工作方案。
- 收集和审阅相关资料。
- 充分听取意见。
- 全面评估论证。
- 确定风险等级。
- 编制评估报告。
☆ 评估结果运用
项目存在高风险或者中风险的，国家投资主管部门不予审批、核准和核报。
存在低风险但有可靠防控措施的，可以审批、核准或者向上级主管部门报送审批、核准。
如果项目风险程度无望降至可接受水平，则必须明确提出终止或放弃项目建设的建议。