第一章 绪论
第一节 投资项目决策概述
一、投资项目的定义和分类
☆投资项目的定义
广义的项目是指为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作。
本书所称的项目，是指投资于工程建设的项目，国家投资主管部门通常称为固定资产投资项目，也称投资项目、建设项目或工程项目。
☆投资项目的分类
| 分类依据 | 内容 |
|---|---|
| 行业领域 | 基础设施投资项目、制造业投资项目、房地产开发投资项目、其他领域投资项目（农牧渔业、林业、文化教育、医疗卫生、旅游业等）。 |
| 实施主体 | 政府投资项目、企业投资项目、政府和社会资本合作项目（PPP）。 |
| 建设性质 | 新建项目、改建和技术改造项目、扩建项目、更新改造项目。 |
| 融资主体 | 新设项目法人项目、既有项目法人项目、资本运作项目（联合/兼并/收购/重组等）。 |
| 投资目的 | 公益性投资（非经营性投资）、基础性投资（准经营性投资）、竞争性投资（经营性投资）。 |
| 投资规模 | 大型项目、中型项目、小型项目。 |
| 所有制 | 国有投资项目、民营投资项目、外商投资项目（外商独资、中外合资、中外合作）、港澳台投资项目。 |
| 地域 | 境内投资项目、境外投资项目。 |
二、投资项目目标
☆投资项目目标
投资项目目标是投资项目目的与意义的具体呈现，有两个层次，即宏观目标和具体目标。
☆宏观目标
宏观目标指项目建设对国家、地区、部门或行业要达到的整体发展目标所产生的积极影响和作用。不同性质投资项目的宏观目标是有区别的。
| 宏观目标 | 具体内容 |
|---|---|
| 工业项目 | 满足国民经济发展对项目产品的需要，推动相关产业的发展，促进产业结构的调整。 |
| 基础设施项目 | 改善交通运输条件，便利人民的生活，促进沿线经济社会或区域经济、社会的发展和资源开发。 |
| 社会公益性项目 | 改善人民的工作、活动空间和环境，提高生活质量，满足人民不断增长的物质、文化生活需要。 |
☆具体目标
具体目标指项目建设要达到的直接效果。
| 具体目标 | 具体内容 |
|---|---|
| 效益目标 | 达成某种量化指标：经济效益、社会效益、环境效益、生态效益的目标值。例如：财务内部收益率达到12%；满足本区所有单位及30万居民的供水需求；城市活水处理率从70%提高到100%。 |
| 规模目标 | 对项目建设规模确定的目标值。例如：年生产能力达到180万吨，占地面积2700亩。 |
| 功能目标 | 实现什么：对项目功能的定位 |
| 包括规模、市场、技术、产品质量、服务范围和能力等 | |
| 市场目标 | 给谁用/占有率：对项目产品（或服务）目标市场及市场占有份额的确定 |
※企业投资项目可供选择的功能目标：
- 扩大生产规模，降低单位产品成本。
- 向前延伸，生产所需原材料，降低产品成本和经营风险。
- 向后延伸，延长产品生产链，提高产品附加值。
- 利用先进技术设备，提高产品的技术含量和质量。
- 进行技术改造，调整产品结构，开发适销对路产品。
- 利用专利技术，开发高新技术产品。
- 拓宽投资领域，分散经营风险等。
【案例】某光缆生产企业扩建光纤拉丝生产线项目的具体目标：
- 效益目标：项目投资所得税后财务内部收益率达到15%，6年回收全部投资。
- 功能目标：规模达到年产单模光纤120万芯公里，降低生产成本10%，市场占有率提高8%。
- 效果：提升企业整体竞争力，增加经济效益，降低经营风险。
三、投资项目决策的含义和原则
☆决策的含义
决策是指人们为了实现特定的目标，在掌握大量有关信息的基础上，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，提出若干备选方案，分析各种方案的优缺点，并从中选出较优方案的过程。
☆决策过程的四个阶段
- 信息收集
- 方案构造设计
- 方案评价
- 方案抉择
这四个阶段相互交织、循环往复，贯穿于整个决策过程。
☆决策的分类
本书主要针对投资项目决策，主要涉及风险型决策，大多属于多目标决策。
| 划分依据 | 分类 |
|---|---|
| 决策对象 | 投资决策、融资决策、营销决策 |
| 目标数量 | 单目标决策、多目标决策 |
| 面临条件 | 确定型决策、风险型决策、不确定型决策 |
☆投资项目决策的含义和类别
投资项目决策指的是最终做出是否投资建设某个项目的决定。从不同决策者的角度，投资项目决策可分为三类：
- 企业投资项目决策
- 政府投资项目决策
- 金融机构贷款决策
| 企业投资项目决策 | 政府投资项目决策 | 金融机构贷款决策 | |
|---|---|---|---|
| 依据 | 国家宏观政策和规划指引；自身总体发展战略和规划；自身资源条件、在市场竞争中的地位；项目产品所处生命周期中的阶段 | 经济社会发展需要 | 遵循“独立审贷、自主决策、自担风险”的原则，依据申请贷款的项目法人单位信用水平、经营管理能力和还贷能力以及项目盈利能力 |
| 目的 | 获得经济效益、社会效益；提升持续发展能力 | 实现经济调节；满足国家经济安全和社会公共需求；促进经济社会可持续发展 | - |
| 方式 | 自主决策 | 按照政府投资的范围和目标做出决策 | 自主决策 |
☆政府投资项目与企业投资项目决策的区别
| 不同 | 企业投资项目决策 | 政府投资项目决策 |
|---|---|---|
| 投资主体 | 企业或者个人 | 政府有关投资管理部门 |
| 投资方式 | 直接投资、合作（合伙）投资 | 直接投资、资本金注入（需确定出资人代表） |
| 决策人 | 出资人或出资人代表 | 投资管理部门或授权代表 |
| 投资范围 | 以经营性项目为主，法律法规未禁入的领域均可投资。部分非经营性项目或公益项目可采用PPP模式吸引社会资本。 | 投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步等公共领域，以非经营性项目为主，不直接投资于经营性项目。 |
| 决策过程和管理模式 | 自主决策 | 按照政府投资的范围和目标进行决策 |
※决策内容和程序
| 类型 | 模式 | 具体内容 |
|---|---|---|
| 政府投资 | 审批制 | 采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的项目，要严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计，并加强政府投资事中事后监管。 |
| 政府投资项目实行代理建设、项目审计监督、重大项目稽查、竣工验收和政府投资责任追究等制度，建立后评价制度。 | ||
| 企业投资 | 核准制 | 政府仅对极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目进行核准。 |
| 备案制 | 企业自行决策，政府备案。实行备案制的投资项目，不再设置任何前置条件。 |
※决策过程和管理模式
外商投资项目实行负面清单制度。
※决策内容和程序 - 政府投资项目与企业投资项目
- 项目建议书（或初步可行性研究报告）→ 立项的依据
- 项目立项后 → 可纳入政府投资年度计划
- 编制可研的依据 → 可行性研究报告的结论
- 投资决策的依据 → 项目决策后转入实施准备阶段
※ 决策内容和程序 - 政府投资项目、企业投资项目
- 项目可行性研究报告 → 决策依据 决策后 → 履行备案手续。 必要时可以先进行初步可行性研究，通常企业投资项目用企业的产业发展规划代替初步可行性研究或项目建议书。
- 项目申请书（报告） → 核准的依据 项目核准或备案后 → 转入实施阶段。
申请政府投资补助、贷款贴息的投资项目以及政府转贷的外国政府贷款和国际金融组织贷款等项目，应向相应投资主管部门单独报送资金申请报告予以审批。
项目决策应遵循的原则
| 原则 | 具体内容 |
|---|---|
| 1. 科学决策原则 | （1）方法科学 |
（2）依据充分 （3）数据可靠 | | 2. 民主决策原则 | （1）专家论证：可聘请专家，优化方案 （2）独立咨询：可委托咨询机构，提意见建议 （3）公众参与：广泛征求各方面意见 | | 3. 效益（效果）最大化原则 | （1）企业投资项目：必须遵循市场经济规律，从提高企业市场竞争能力，实现经济效益、环境效益和社会效益三者统一的社会责任目标出发，进行项目决策 （2）政府投资的非经营性项目，社会效益和生态环境效益应为决策优先考虑的目标，主要满足社会需求和社会公共利益。 | | 4. 风险责任原则 | （1）企业投资项目：可由企业自主决策，并承担相应责任 （2）政府投资项目：“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”，逐步完善投资项目决策的责任制度，健全政府投资责任追究制度。 决策者可委托相应咨询机构或组织专家提供决策咨询，并承担相应的咨询责任。 | | 5. 可持续发展原则 | 牢固树立以人为本、创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，要求项目建设不能超越当地或区域范围内的资源和环境的承载力。 |
四、项目决策责任
对项目决策负有直接责任的主体
☆ 政府投资主管部门
在项目决策过程中，要求政府投资主管部门对项目的审批（核准）以及向国务院提出审批（核准）的审查意见承担责任。同时要求国家和地方建立项目在线监管平台，加强事中、事后监管，严格责任追究。
☆ 项目（法人）单位
项目（法人）单位对项目的申报程序是否符合有关规定、申报材料是否真实、是否按照经审批或核准、备案的建设内容进行建设承担责任，并承担投资项目的市场前景、技术方案、资金来源、经济效益等方面的风险。
☆ 咨询机构
- 工程咨询单位对咨询质量负总责。
- 主持该咨询业务的人员对咨询成果文件质量负主要直接责任，参与人员对其编写的篇章内容负责。
- 实行咨询成果质量终身负责制，形成工程咨询成果质量追溯机制。
承担编制任务的工程咨询单位，不得承担同一事项的评估咨询任务。
承担评估咨询任务的工程咨询单位，与同一事项的编制单位、项目业主单位之间不得存在控股、管理关系或者负责人为同一人的重大关联关系。
☆ 相关政府职能部门
| 部门 | 责任 |
|---|---|
| 环境保护主管部门 | ※项目是否符合环评的法律法规要求 |
※项目是否符合环境功能区划 ※拟采取的环保措施能否有效治理环境污染和防止生态破坏 ※对双碳目标要求负责 | | 自然资源主管部门 | ※是否符合土地利用总体规划和国家供地政策 ※项目拟用地（用海）规模是否符合有关规定和控制要求，补充耕地方案是否可行 ※土地、矿产资源开发利用是否合理 | | 安全卫生和消防等部门 | ※按规定进行安全预评价 ※安全、职业卫生和消防是否符合有关的法律法规要求及有关规划 ※拟采取的安全、职业卫生和消防措施能否有效 | | 城市规划主管部门 | ※项目是否符合城市规划要求 ※选址是否合理 | | 相关行业主管部门 | ※项目是否符合国家法律法规、行业发展规划及行业管理的有关规定 | | 其他部门 | ※制定相关行业标准和规范的相关部门对其负责 |
☆ 金融机构
金融机构按国家有关规定对申请贷款的项目独立审贷，对贷款风险负责。
五、项目决策中涉及到的支撑性文件
☆ 一些支撑性文件与咨询成果一起构成项目决策依据
| 来源 | 作为决策依据的支撑性文件与咨询成果 |
|---|---|
| 城乡规划部门 | ※选址意见书 |
| 自然资源部门 | ※用地预审意见 |
| 环境保护部门 | ※环境影响评价审批文件 |
| 节能审查机关 | ※节能审查意见 |
| / | ※社会稳定风险评估意见 |
| 投标、并购或合资合作项目 | ※应提交中外方签署的意向书或框架协议等文件 |
| 其他 | ※相应的资源供应、能源提供、市场接受、资产价值、企业信誉、【25+：技术鉴定、风险评估】、贷款承诺意向性文件等等 |
六、项目监管【2025+】
☆ 中央预算内投资项目项目监管【2025+】
※ 项目日常监管责任单位开展现场核查和监督检查，原则上应当做到“三到现场”，即开工到现场、建设到现场、竣工验收到现场。
| 来源 | 核查检查内容 |
|---|---|
| 项目日常监管责任单位对项目单位（法人）的现场核查和监督检查 | ① 项目建设手续是否齐全规范； |
② 项目建设进度是否符合投资计划要求； ③ 项目建设资金是否按规定期限到位，资金使用是否符合规定要求； ④ 项目建设地点、内容、规模、标准、资金来源等事项是否与批复内容相一致，根据实际需要确需调整变更的，是否已按规定办理变更手续； ⑤ 项目总投资是否存在大幅度缩减问题，或者是否超出经核定的投资概算； ⑥ 项目信息和进度数据上报是否及时、准确、完整； ⑦ 法律、行政法规和国家规定的其他内容。 | | 各级发展改革部门对投资项目的真实性、合规性等开展监督检查 | ① 项目申请材料是否与实际情况一致，有关材料和填报的信息是否真实、准确、完整，项目是否符合支持方向； ② 项目是否按要求开工，进度是否符合规定要求； ③ 是否通过全国投资项目在线审批监管平台（国家重大建设项目库）按照规定及时、准确、完整填报项目信息； ④ 中央预算内投资是否足额及时到位，是否存在闲置、转移、侵占、挪用等情况； ⑤ 项目总投资是否存在大幅度缩减问题，或者是否超出经核定的投资概算； ⑥ 是否规范履行竣工验收程序； ⑦ 法律、行政法规和国家规定的其他内容。 |
☆ 企业投资项目
| 来源 | 核查检查内容 |
|---|---|
| 核准机关的监督管理 | ① 是否通过全国投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台），如实、及时报送项目开工建设、建设进度、竣工等建设实施基本信息； |
② 需要变更已核准建设地点或者对已核准建设规模、建设内容等作较大变更的，是否按规定办理变更手续； ③ 需要延期开工建设的，是否按规定办理延期开工建设手续； ④ 是否按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设。 | | 备案机关的监督管理 | ① 是否通过在线平台如实、及时报送项目开工建设、建设进度、竣工等建设实施基本信息； ② 是否属于实行核准管理的项目； ③ 是否按照备案的建设地点、建设规模、建设内容进行建设； ④ 是否属于产业政策禁止投资建设的项目。 |
第二节 项目决策分析与评价的任务和基本要求
一、项目决策分析与评价的任务
- 分析项目建设的可能性、与产业政策的符合性、与地区发展规划的符合性以及城乡规划等相应政策的符合性，与公司发展战略的符合性，研究项目运营发展所必需的条件。
- 分析项目建设的必要性，推荐符合市场需求的产品（服务）方案和建设规模。
- 比较并推荐先进、可靠、适用的项目建设方案。
- 估算项目建设与运营所需的投资和费用，计算分析项目的盈利能力、偿债能力与财务生存能力。
- 从经济、社会、资源及环境影响的角度，分析评价项目建设与运营所产生的外部影响，分析评价项目的经济合理性、与所处的社会环境是否和谐以及资源节约和综合利用效果。
- 分析项目存在的风险，并提出防范和降低风险的措施。
- 在上述分析评价归纳总结的基础上，分析项目目标的可能实现程度，判别项目建设的必要性和技术经济的可行性，提出研究结论。
- 对项目建设与运营的有关问题及应采取的措施提出必要的建议。
- 项目开展的后评价，对项目的决策、实施和运营各个方面进行全面的评价和对比分析，总结经验和教训，找出问题和提出改进建议，其后评价反馈的信息，对评价项目的运营以及后期投资项目的决策、实施和运营均有较好的借鉴和改进作用。
- 其他专项研究与评价。
二、项目决策分析与评价的基本要求
（一）坚持推动高质量发展
（二）资料数据准确可靠（最基本要求）
- （三）方法科学 ↓
方法 适用范围 特点 经验判断法 ※ 尤其对有较多难以定量化的抽象因素（如社会因素、心理因素、道德因素等） ※ 最大缺点是容易受个人主观认识的限制。 ※ 对于决策分析与评价中遇到的新情况、新问题，不能机械地套用经验做简单判断。 ※ 应结合其他方法互相补充、验证。 数学分析法 ※ 系统分析、线性分析、统筹方法等建立在数学手段基础上的定量分析 ※ 使评价结论更加严密与准确。 试验法 ※ 经多轮试验及检验，从中选择典型可用的方法。※ 对于一些经不起失误的重大决策问题，尤其是对于缺乏经验的新问题 ※ 不可能创造出像实验室那样人为的典型可控条件。
（四）定量分析与定性分析相结合，以定量分析为主
（五）动态分析与静态分析相结合，以动态分析为主
（六）多方案比选与优化
多方案比选，也可以采用专家评分法、目标排序法等方法进行综合评价优化选择。
三、投资项目决策程序
- ☆我国投资项目决策程序关键改革点 改革的核心是落实“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”原则，政府实行有效监管。 【2025+】 规范有序实施以“告知承诺+事中事后监管”为核心的企业投资项目承诺制改革。在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。
- ☆项目决策程序 - 审批制/核准制/备案制项目 政府投资项目主要审批项目建议书、项目可行性研究报告和初步设计。 除特殊情况影响重大的项目需要审批开工报告外，一般不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作。
- 项目建议书（初步可行性研究报告）
- 中央预算内投3000万元及以上 跨部兴需要跨地区、部门、跨领域统筹，由国家发展改革委审批或者由国家发展改革委委托中央有关部门审批。
- 其余项目 按照隶属关系，由中央有关部门审批后抄送国家发展改革委。 批复流程： 项目审批部门对符合有关规定、确有必要建设的项目，批复项目建议书（一般称项目立项），并将批复文件抄送城乡规划、自然资源、环境保护等部门。 项目审批部门在批准项目建议书之后，应当按照有关规定进行公示。
- 项目可行性研究报告
- 项目建议书批准后 项目单位应编制可行性研究报告。
- 项目单位申报可研报告，应提交相关前置性文件和附件： ※ 自然资源行政主管部门出具的用地预审意见（需要时） ※ 社会稳定风险评价（需要时） ※ 能源或双碳控制指标要求 ※ 项目的节能评估报告书、节能评估报告表或节能登记表（需要时） ※ 环境保护行政部门出具的环境影响评价审批文件（需要时）等。
- 在项目审批部门受理项目可行性研究报告后，一般按规定时限委托相应人选工程咨询机构进行项目评估。特别重大的项目还应实行专家评议制度。
- 对于项目单位缺乏相关专业技术人员和建设管理经验的直接投资项目，项目审批部门在批复可行性研究报告时要求执行代理建设制度（简称“代建制”），通过招标方式选择具备工程管理经验和能力的机构，作为项目管理单位负责组织项目的建设实施。
- 经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，部分改扩建项目，以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。
- 初步设计
- 经批准的项目可行性研究报告是确定项目建设的依据。
- 项目单位可依据批复文件，按照规定要求向城乡规划、自然资源等部门申请办理规划许可、正式用地手续等，并委托具有相应资质的设计单位组织初步（基础）设计。
- 按照相应程序报批初步设计及概算。
- 【2025+】“放管服改革”
- ※列入相关发展规划、专项规划和区域规划范围的政府投资项目，可以不再审批项目建议书；
- ※对改扩建项目和建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以合并编制、审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计；
- ※为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的政府投资项目，可在合并编制报批文件、简化审批程序的基础上，通过建立绿色通道、部门集中会商等方式，提高审批效率。 对属于地方审批权限的，其建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的政府投资项目的具体范围，由各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委作出具体规定，报国家发展改革委（投资司）。
- ☆项目决策程序 - 审批制/核准制/备案制项目 实行核准制的企业投资项目，仅需向政府提交项目申请书（报告），主要从以下方面进行核准：
- 维护经济安全
- 合理开发利用资源
- 保护生态环境
- 优化重大布局
- 保障公共利益
- 防止出现垄断 政府部门要依托投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅实行并联核准。
- 精简投资项目准入阶段的相关手续，只保留选址意见、用地（用海）预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件；
- 按照并联办理、联合评审的要求，相关部门要协同下放审批权限，探索建立多评合一、统一评审的新模式。 根据《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》，除《核准目录》范围以外的企业投资项目，一律实行备案制。
- 实行备案制的企业投资项目，由企业自主决策，按照属地原则，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关： （1）企业基本情况； （2）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容； （3）项目总投资额； （4）项目符合产业政策的声明。
- 备案机关不得对备案项目设置任何前置条件。【2025+】 为进一步简化、整合投资项目报建手续，取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续，探索实行先建后验的管理模式。
- 项目备案申请单位依据《项目备案通知书》和项目备案代码，办理后续手续： ※ 规划许可 ※ 施工许可 ※ 开设账户 ※ 税务登记等
- ☆政府和社会资本合作（PPP）项目决策程序【25内容全改】
- 对拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续。
- 在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证。
- 对政府采用资本金注入方式的特许经营项目，应履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应履行核准或备案手续。
- 特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。
- ☆资金申请报告的申报与审批
- 对于按照规定应当报国务院或者国家发展改革委审批、核准的项目，可以在报送可行性研究报告或者项目申请书（报告）时一并提出资金申请，不再单独报送资金申请报告。
- 也可在项目经审批或者核准后，单独报送资金申请报告。
- 按照规定应当由地方政府审批的政府投资项目，应在可行性研究报告或者初步设计批准后提出资金申请报告。
- 按照规定应当由地方政府核准或者备案的企业投资项目，应在核准或者备案后提出资金申请报告。
- 国际金融组织和外国政府贷款项目 纳入国外贷款备选项目规划的项目，应当区别不同情况履行相应审批、核准或备案手续：
情况 处理 中央统借统还的项目 ※按中央政府直接投资项目管理，国家发展改革委审批或审核后报国务院审批 省级政府负责偿还或提供还款担保的项目 ※按省级政府直接投资项目管理，除应当报国务院及国家发展改革委审批的项目外，其他项目均由省级发展改革部门审批，审批权限不得下放。 项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目 ※《核准目录》内的项目，分别由省级/国家发展改革部门核准或由国家发展改革委审核后报国务院核准； ※目录外项目，报项目所在地省级发展改革部门备案。 国家发展改革委受理项目资金申请报告审批的条件： - 符合国家利用国外贷款的政策及使用规定；
- 符合国外贷款备选项目规划；
- 项目已按规定履行审批、核准或备案手续；
- 国外贷款偿还和担保责任明确，还款资金来源及还款计划落实；
- 国外贷款机构对项目贷款已初步承诺。
- ☆企业自主决策的投资项目
情况 处理 国内企业境内投资 ※核准目录规定的核准类项目外，一律实行备案制。 外商投资 ※《外商投资准入负面清单》中禁止领域，不得投资。 ※《外商投资准入负面清单》之内的非禁止投资领域，须进行外资准入许可。 ※投资有股权要求的领域，不得设立外商投资合伙企业。 境外投资 ※国家根据不同情况对境外投资项目实行核准和备案管理。 情况 处理 ------------ ---- 外商投资 核准 ※《外商投资准入负面清单》限制类的房地产项目，以及总投资（含增资）限额以下的其他限制类项目，由省级政府核准。 ※《外商投资准入负面清单》中有中方控股（含相对控股）要求的总投资（含增资）限额以下的鼓励类项目，由地方政府核准。 备案 相关目录： - 《产业结构调整指导目录》
- 《鼓励外商投资产业目录》 投资金额：
- 鼓励类：10亿美元
- 限制类：1亿美元 | 情况 | 处理 | 核准单位 | | ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- | ---- | --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- | | 境外投资 | 核准 | ※投资主体直接或通过其控制的境外企业开展的敏感类项目，由国家发展改革委核准。 | | ※通过控制的境外企业开展大额（≥3亿美元）非敏感类项目的，投资主体应当在项目实施前通过网络系统提交大额非敏感类项目情况报告表，并将有关信息告知国家发展改革委。 | | | 备案 | ※备案管理的范围是投资主体直接开展的非敏感项目，即涉及投资主体直接投入资产、权益或提供融资、担保的非敏感类项目。 | ※中央管理企业（含中央管理金融企业、国务院或国务院所属机构直接管理的企业）由国家发展改革委备案。 ※地方企业（中方投资≥3亿美元）由国家发展改革委备案；中方投资＜3亿美元的，由投资主体注册地省发展改革部门备案。 |
第三节 项目前期咨询成果
一、工程咨询基本概念
☆工程咨询的原则
工程咨询应坚持以下原则：
- 独立性：不受客户和其他方面干扰，对咨询成果质量负责，并承担相应责任。
- 科学性：应坚持实事求是，尊重客观规律，确保咨询成果经得住时间和实践检验。
- 公正性：咨询工作应秉持公正立场，坚持原则，既尊重委托方，又兼顾各方利益。通过协调和协商处理各种矛盾和不同意见，并恪守职业道德。
- 合规性：坚持依法办事，遵守国家、行业、地方及委托方的法律、法规和标准规范等相关规定。
二、工程咨询的业务范围
☆工程咨询的业务范围
工程咨询业务主要包括以下内容：
- 规划咨询：涉及总体规划、专项规划、区域规划及行业规划的编制。
- 项目咨询：涵盖项目投资机会研究、投融资策划，以及项目建议书（预可行性研究）、可行性研究报告、项目申请书（报告）、资金申请报告的编制，同时包括政府和社会资本合作（PPP）项目咨询等。
- 评估咨询：为各级政府及相关部门提供服务，包括对规划、项目建议书、可行性研究报告、项目申请书（报告）、资金申请报告、PPP项目实施方案、初步设计的评估，以及规划和项目的中期评价、后评价、项目概预决算审查等专业技术服务。
- 全过程工程咨询：通过多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营提供持续的局部或整体解决方案及管理服务。
☆项目前期主要咨询成果的类型
项目前期咨询成果的类型包括以下内容：
- 项目规划研究报告
- 投资机会研究报告
- 初步可行性研究报告
- 项目建议书
- 可行性研究报告
- 项目申请书（报告）
- 资金申请报告
- 社会评价报告
- 后评价报告
- 政府和社会资本合作项目特许经营方案
- 项目评估报告
- 专题研究报告
三、项目前期主要咨询成果的类型
- （一）项目规划研究报告 本书所指的规划属于发展规划中的专项规划，具体包括：
- 产业发展规划
- 企业发展规划
- 园区发展规划
- （二）投资机会研究报告
- 投资机会研究的目的：发现有价值的投资机会。
- 投资机会研究的内容和研究重点：
- 研究内容：市场调查、消费分析、投资政策、税收政策等方面的研究。
- 研究重点：分析投资环境。
- 研究成果：形成投资机会研究报告。
- （三）初步可行性研究报告
初步可研的目的：判断项目是否有必要性，是否值得投入更多人力和资金进行可行性研究。
初步可研的内容与重点：
初步可行性研究的内容与可行性研究基本一致，但深度有所不同。重点是根据国民经济和社会发展长期规划、行业规划和地区规划，以及国家产业政策，经过调查研究和市场预测，从宏观上分析论证项目建设的必要性和可能性。
初步可研的深度要求：深度介于投资机会研究和可行性研究之间。
初步可研的成果：
- 初步可行性研究的成果是初步可行性研究报告或项目建议书。
- 对于政府投资项目，初步可行性研究报告可以代替项目建议书；企业投资项目也可参照执行。 补充说明：并非所有项目都必须进行初步可行性研究。小型项目或简单的技术改造项目，在选定投资机会后，可以直接进行可行性研究。
- （四）项目建议书
- 对于政府投资项目，项目建议书是立项的必要程序。
- 对于企业投资项目，根据企业自身需要，可自主选择研究成果作为立项依据。
- 在实际工作中，企业投资项目往往省略机会研究和项目建议书的决策程序，许多投资者通常依据企业发展规划，直接进入项目可行性研究阶段。
- （五）可行性研究报告 可行性研究是建设项目决策分析与评价阶段最重要的工作。
- 目的：通过对拟建项目的建设方案和建设条件进行分析、比较和论证，得出项目是否值得投资、建设方案是否合理和可行的研究结论，为项目决策提供依据。
- （六）项目申请书（报告） 针对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益的企业投资项目，实行核准管理。
- （七）资金申请报告 资金申请报告是企业为获得政府补贴性质资金（如财政专项资金、财政贴息等）支持，或国际金融组织及外国政府贷款（简称国际金融组织贷款），按照政府相关要求编制的报告。
- （八）社会评价报告
社会评价的对象与内容：
社会评价是对建设项目中的社会因素、社会事项及其产生的影响进行评价的一种方法。
社会评价的成果：
社会评价和社会稳定风险分析的咨询成果分别是社会评价报告和社会稳定风险分析报告。
- （九）后评价报告 项目后评价是出资人对投资活动进行监管的重要手段，也是投资项目管理周期的最后一环，与项目周期的各个阶段密不可分。
- 政府投资项目：需要建立后评价制度。
- 成果形式：项目后评价报告。
- （十）政府和社会资本合作项目特许经营方案 对于拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应按照《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》牵头编制特许经营方案。
- （十一）项目评估报告 几乎所有的项目前期咨询成果，以及后评价、社会评价和专题研究成果等，均需要进行评估，并形成项目评估报告。
- （十二）专题研究报告 在项目决策过程中，对于一些影响项目决策的重大或重要事项，可根据其复杂程度开展专题研究，为决策提供补充材料。 专题研究的内容包括：
- 市场研究报告
- 竞争力分析报告
- 场址选择报告
- 技术方案比选报告
- 融资方案研究报告
- 风险分析报告等
四、项目前期咨询成果间的相互关系
项目规划与机会研究和项目建议书的关系
- 项目规划中包含规划项目说明书，对规划内的项目或产业链进行机会研究和必要性分析。
- 许多企业及其集团、地方政府、园区将项目规划用于代替机会研究和商业计划书，作为招商引资的宣传资料。
- 对于企业投资项目，项目规划还可替代项目建议书。
项目申请书（报告）与可行性研究报告的关系
- 承接关系：可行性研究报告可以作为编制项目申请书（报告）的基础。
- 区别点：可行性研究报告与项目申请书（报告）在适用范围、目的、作用和内容上均有明显区别：
- **项目申请书（报告）**是政府行政许可的要求，仅适用于列入“核准目录”的企业投资建设项目。
- 政府投资项目和实行备案制的企业投资项目，不需要编制项目申请书（报告）。
五、项目评估及其报告
☆项目评估的目的
不同的委托主体对评估内容及侧重点的要求有所不同：
- 政府部门：需要兼顾项目自身的投资效果、经济性和外部影响。
- 企业：评估重点在于项目的产品市场前景和项目本身的内部性条件，特别是产品的市场竞争力、技术方案合理性、投资水平、资金来源、经济效益、项目盈利能力和风险等方面。
- 金融机构：侧重于贷款资金的安全性，重点评估融资主体的清偿能力以及项目本身的生产经营风险。
☆项目评估的分类
- 按评估内容：包括规划、项目建议书（初步可行性研究报告）、可行性研究报告、项目申请书（报告）、资金申请报告、政府和社会资本合作（PPP）实施方案、社会评价、后评价以及专题研究评估等。
- 按委托主体：
- 政府部门委托的项目评估；
- 项目核准机关委托的项目评估；
- 企业委托的项目评估；
- 园区委托的项目评估；
- 金融机构委托的项目评估。
☆政府和社会资本合作项目特许经营方案的评估内容
项目实施机构要求：
项目实施机构应按照相关规定牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续，以合理控制项目建设内容和规模，明确项目产出（服务）方案。
在审核特许经营方案时，应同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证；必要时可委托专业咨询机构评估，以提高可行性论证质量。
评估内容包括以下几个方面：
- 项目可行性评估：
- 项目建设的必要性和建设时机的适当性；
- 项目选址或选线方案；
- 项目规模与产出能力和服务要求；
- 工程建设方案以及投资估算是否合理；
- 要素保障条件及落实情况；
- 运营服务能力和安全保障；
- 主要风险识别和分析等。
- 特许经营模式可行性评估：
- 项目属性；
- 项目收费渠道和方式；
- 项目盈利能力；
- 比较优势；
- 参与意愿；
- 合法合规性；
- 特许经营风险等。
- 特许经营主要内容评估：
- 特许经营范围；
- 实施方式；
- 特许经营期限和资产权属；
- 特许经营主要原则和合作边界；
- 特许经营者选择（包括特许经营者基本条件、选择方式和选择标准）；
- 交易结构与投融资结构（包括交易结构和投融资结构）；
- 监督管理和运营评价；
- 风险管控；
- 政府承诺和保障；
- 调整和变更等内容。
六、项目前期咨询成果的质量保证
- ☆在项目前期以及决策过程中应实行严格的质量管理责任制
- 项目经理责任制： ※ 项目经理责任制是保证项目前期咨询成果质量的基础。
- 成果质量评审制：
- 内部评审：
- ① 项目团队组织的内部评审，由项目经理组织。
- ② 咨询机构组织的内部评审，由咨询企业行政、技术、业务主管领导参加，项目经理进行汇报。 ※ 项目经理需对内部评审的咨询成果质量负责。
- 外部评审：
- ① 项目业主组织的评审，审查咨询成果是否满足国家和投资业主的要求。
- ② 委托外审，可委托第三方进行评审，对咨询报告内容进行进一步完善与优化。必要时，还可以再次委托另外一家咨询机构进行再评估。
- 内部评审：
- ☆成果质量评价标准
- 项目前期咨询成果与国家有关法律法规政策的符合性。
- 项目前期咨询成果与国民经济和社会事业发展目标的一致性。
- 委托者对项目前期咨询成果的满意度。
- 项目前期咨询成果与各方利益权衡的协调性。
- ☆咨询机构的选择
- 工程咨询单位资信评价标准：
- 以近3年的专业技术力量、合同业绩和守法信用记录为主要指标。
- 工程咨询单位资信评价每年度集中申请和评定（3-6月、9-11月）。
- 已获得资信评价等级的单位满3年后需重新申请和评定。
- 资信评价类别：
- 专业资信：涵盖21个专业类型。
- 专项资信：适用于特定业务类型，比如PPP项目。
- 综合资信：仅设甲级。
- 专业资信和专项资信分为甲级和乙级两个等级。 专业资信等级要求：
- 甲级资信要求：
- 专业技术力量：
- 咨询工程师（投资）不少于12人；
- 申请评价的专业应配备至少4名咨询工程师（投资）和至少2名具有本专业高级技术职称的人员（两者不重复计算）；
- 单位主要技术负责人需为咨询工程师（投资），具有工程或工程经济类高级技术职称，且从事工程咨询业务不少于8年。
- 从业年限：
- 从事工程咨询业务不少于5年。
- 合同业绩：
- 申请评价的专业近3年合同业绩应满足以下条件之一： ※ 主持完成国家级/省级/市级规划咨询不少于1/2/4项； ※ 全部服务范围内业绩累计不少于10项； ※ 单一服务范围内完成的业绩累计不少于40项； ※ 覆盖两个及以上服务范围的业绩累计不少于30项； ※ 项目咨询、评估咨询、全过程工程咨询等三项服务范围内完成的单个项目投资额15亿元及以上业绩不少于10项。
- 守法信用记录：
- 没有列入工程咨询“黑名单”；
- 没有违反《工程咨询行业管理办法》规定被发展改革部门给予警告处罚且列入工程咨询不良记录的；
- 没有列入其他部门严重违法失信企业名单，并适用“在工程咨询单位资信评价中不予支持”的联合惩戒措施。
- 专业技术力量：
- 乙级资信要求：
- 专业技术力量：
- 咨询工程师（投资）不少于6人；
- 申请评价的专业应配备至少3名咨询工程师（投资）和至少1名具有本专业高级技术职称的人员（两者不重复计算）；
- 单位主要技术负责人需为咨询工程师（投资），具有工程或工程经济类高级技术职称，且从事工程咨询业务不少于6年。
- 从业年限：
- 从事工程咨询业务不少于3年。
- 合同业绩：
- 申请评价的专业近3年全部服务范围内完成的业绩累计不少于15项。
- 守法信用记录：
- 没有列入工程咨询“黑名单”；
- 没有违反《工程咨询行业管理办法》规定被发展改革部门给予警告处罚且列入工程咨询不良记录的；
- 没有列入其他部门严重违法失信企业名单，并适用“在工程咨询单位资信评价中不予支持”的联合惩戒措施。
- 专业技术力量：
- 考虑到工程咨询市场实际情况，未达到上述标准的工程咨询单位可以申请乙级专业资信预评价。
- 预评价标准： ※ 单位咨询工程师（投资）不少于4人； ※ 申请评价的专业应配备至少3名咨询工程师（投资）和至少1名具有本专业高级技术职称的人员（两者不重复计算）； ※ 满足乙级专业资信守法信用记录要求。
- 注意事项： ※ 同一单位只可申请一次； ※ 预评价结果满1年后自动失效。
- ☆PPP 咨询资信要求
PPP 咨询 甲级 乙级 专业技术力量 ※ 从事PPP咨询业务的咨询工程师（投资）不少于6人，法律、财务、金融等专业人员不少于8人，两者不重复计算。 ※ ~4人 & 6人 合同业绩 ※ 近3年完成PPP咨询合同业绩不少于40项。 ※ ~20项 守法信用记录 ※ 满足甲级/乙级专业资信守法信用记录要求。 从业年限 ※ 单位从事PPP咨询业务不少于3年。 ※ ~2年 - ☆甲级综合资信评价条件 申请甲级综合资信评价的单位，应具备以下条件之一：
- 甲级专业资信12个或以上；
- 满足以下条件：
- 甲级专业资信6个或以上；
- 咨询工程师（投资）不少于35人；
- 12个及以上专业近3年均有业绩；
- 12个及以上专业均至少配备咨询工程师（投资）和本专业高级技术职称人员各1名。
- 工程咨询单位资信评价标准：
- ☆项目评估机构管理与质量控制
- 1. 咨询评估机构管理
- 国家发展改革委对承担投资咨询评估任务的咨询机构实行“短名单”管理。
- 国家发展改革委根据投资管理需要，结合投资咨询评估机构管理情况，对“短名单”机构进行动态调整，原则上每3年调整一次。
- 2. 咨询评估工作规范
- 在接受评估任务后，评估机构应当： ※ 确定项目负责人； ※ 成立评估小组； ※ 制定评估工作计划； ※ 定期反馈评估工作进度； ※ 在规定时限内提交评估报告。
- 涉密项目的咨询评估任务： ※ 应签订保密协议并监督执行。 ※ 评估机构在评估工作中要求补充相关资料时，应当书面通知评估事项的项目单位。 ※ 该书面通知及补充资料应作为评估报告的附件报送国家发展改革委。
- 完成时限： ※ 国家发展改革委委托咨询评估的完成时限一般不超过30个工作日。 ※ 因特殊情况确实难以在规定时限内完成的，应在规定时限到期日的5个工作日之前向国家发展改革委主办司局书面报告有关情况，经书面同意后，可延长完成时限，但延长期限不得超过60个工作日。
- 3. 咨询评估质量管理
- 国家发展改革委主办司局应通过委托评估系统填写对评估报告质量的评价，分为：较好、一般、较差。
- 评估报告评价为较差的处理措施： ※ 首次： 由投资司进行约谈、警告； ※ 累计2次： 暂停其“短名单”机构资格一年； ※ 累计3次： 将其从“短名单”中删除。
- 评估机构有下列情形之一的，应从“短名单”中删除：
- 评估报告有重大失误；
- 累计两次拒绝接受委托任务；
- 未在规定时限或经批准的延期时限内完成委托任务；
- 违反《工程咨询行业管理办法》有关规定的。
- 特别说明： ※ 出现“评估报告有重大失误”的情形时，对涉及的咨询工程师（投资），取消其执业登记。
- 1. 咨询评估机构管理